¿Cómo debería ser el nuevo bono social?

Uno de los mensajes más claros que dábamos en nuestro informe sobre pobreza energética era que el bono social no vale demasiado como herramienta para luchar contra este problema. Así que es más que bienvenida la iniciativa del Gobierno de modificarlo con este nuevo Real Decreto Ley. El RDL plantea algo que llevamos demandando mucho tiempo nosotros y la Comisión Europea, la definición del consumidor vulnerable. Como ya hemos dicho también en otras ocasiones, este consumidor vulnerable no coincide con las categorías del actual bono social, y por tanto confiamos en que, en el desarrollo reglamentario del RDL se tenga esto en cuenta y se identifique adecuadamente esta categoría. Por si ayuda, aquí va nuestro análisis de qué beneficiarios del actual bono social sí recogen consumidores vulnerables y cuáles no. Al final también comentaremos algo sobre otros aspectos del RDL: la prohibición de corte y la financiación, y también sobre los aspectos que no incluye y debería incluir.

Ahora mismo pueden acogerse al bono social las personas físicas con potencia contratada inferior a 3 kW, los pensionistas que perciban pensión mínima, las familias numerosas, y las familias con todos sus miembros en paro. Veamos en qué medida se benefician de él cada uno de estos colectivos. Esta información está disponible en la CNMC, la figura está tomada de este informe de noviembre de 2016.

La primera observación es que se acogen al bono social 2,5 millones de hogares. Nosotros identificábamos como hogares en riesgo de pobreza energética 1,8 millones. Esto podría verse como un indicador de que el bono cubre bien a los hogares en riesgo…pero también podría interpretarse como que el bono realmente está apoyando a mucha gente que no lo necesita, y en cambio quizás no apoya a los que sí les hace falta.

Para ello es interesante cruzar la población que se acoge al bono con la que se identifica como vulnerable, porque no tiene por qué coincidir. Recordemos que nosotros en nuestro informe identificábamos como consumidores vulnerables a la pobreza energética a las familias numerosas con bajos ingresos. El hecho de que el sustentador principal estuviera en paro también influía, aunque en menor medida. En cambio, la presencia de mayores de 65 años iba en sentido contrario, reduciendo la vulnerabilidad. El nivel de consumo resultaba poco significativo.

En primer lugar, vemos que la mayoría de los hogares que se acogen al bono social son los que tienen una potencia contratada inferior a 3 kW. Desgraciadamente, la Encuesta de Presupuestos Familiares, que es la más apropiada para hacer este tipo de estudios (y es la que hemos usado nosotros y ACA), no nos indica la potencia contratada de los hogares. Pero sí nos indica su consumo (que no es una mala aproximación, dadas sus circunstancias). Y como señalábamos antes, el nivel de consumo de la vivienda no es una medida particularmente significativa. Esto no es tan extraño: tomado de forma aislada (que es como lo hace el bono social), un bajo consumo puede venir de hogares con pocos miembros (pensemos en una pareja sin hijos dependientes, gente que vive sola, etc.), sin que esto suponga que tengan rentas bajas (a veces todo lo contrario, sobre todo en términos equivalentes).  Esto se observa bien en la siguiente figura, en la que asignamos por decilas de renta equivalente el número medio de miembros del hogar en 2015. Se observa claramente que los hogares de las dos decilas más pobres son los que tienen un número medio de miembros más elevado y que en general, a mayor renta equivalente, menor número de miembros en la familia.

Nota: Como variable de renta se considera el importe exacto de los ingresos mensuales netos del hogar, y se le aplica la escala de equivalencia modificada de la OCDE. Fuente: Microdatos de la Encuesta de Presupuestos Familiares 2015.

La EPF tampoco nos indica la pensión que reciben los pensionistas (recordemos que el bono sólo aplica a los que reciben la pensión mínima). Pero de nuevo, podemos realizar una aproximación. Primero, hemos señalado antes cómo los mayores de 65 años correlacionan negativamente con la vulnerabilidad. Segundo, podemos ver la distribución de los hogares con mayores de 65 años respecto a la renta equivalente del hogar, tal como muestra la figura siguiente, en la que se observa que en 2015 más del 45% de los hogares con miembros mayores de 65 años se encontraban en una de las cinco decilas de renta equivalente más altas.

Nota: Como variable de renta se considera el importe exacto de los ingresos mensuales netos del hogar, y se le aplica la escala de equivalencia modificada de la OCDE. Fuente: Microdatos de la Encuesta de Presupuestos Familiares 2015.

Vamos con el tercer grupo de hogares que se benefician del bono social, las familias numerosas. En la siguiente figura se puede ver la distribución de las familias numerosas por decilas de renta equivalente:

Nota: Como variable de renta se considera el importe exacto de los ingresos mensuales netos del hogar, y se le aplica la escala de equivalencia modificada de la OCDE. Fuente: Microdatos de la Encuesta de Presupuestos Familiares 2015.

En este caso vemos que ahora sí, el bono social sí incluye a hogares vulnerables (las familias numerosas de bajos ingresos). El problema es que también incluye a muchas otras familias numerosas que no lo necesitan: si consideramos, igual que hacíamos en el informe, que los hogares que se sitúan por encima de la 5º decila no serían vulnerables, nos encontramos con que un 40% de las familias numerosas seguramente no requieran ayudas.

Por último, el bono social incluye a los desempleados. Aquí sí que hay poca duda de que, cuando el sustentador principal del hogar está en paro, sí que hay una situación de vulnerabilidad, tal como nos indicaba nuestro estudio. Si consideramos la distribución por decilas de renta de aquellos hogares con todos sus miembros en paro, vemos efectivamente cómo coinciden fundamentalmente con los menores niveles de renta (aunque sigue habiendo un 16% de hogares no vulnerables en esta categoría).

Nota: Como variable de renta se considera el importe exacto de los ingresos mensuales netos del hogar, y se le aplica la escala de equivalencia modificada de la OCDE. Fuente: Microdatos de la Encuesta de Presupuestos Familiares 2015.

Así pues, resumimos:

• El principal colectivo que se beneficia del bono social (1,8 millones de viviendas con potencia contratada inferior a 3 kW) no tiene por qué estar en riesgo de pobreza energética, más bien todo indica que sea lo contrario.
• El siguiente colectivo en importancia, los pensionistas con pensión mínima, tampoco necesariamente, porque depende de la configuración total del hogar en el que viven. Y de nuevo, vemos que los mayores de 65 viven predominantemente en hogares de renta alta.
• Las familias numerosas muestran un claro problema de falsos positivos: al menos un 40% de las que pueden acogerse al bono no necesitarían ningún tipo de ayuda.
• Los hogares con todos los miembros en paro son los únicos que claramente se sitúan en zona de vulnerabilidad. Pero son los que menos se acogen al bono (70.000 hogares de un total de 2,5 millones), quizá porque el bono hay que solicitarlo, y quizá los hogares más vulnerables sean los que tengan menos información para hacerlo. Así pues, ¿qué debería tener en cuenta el Gobierno a la hora de definir la categoría de consumidor vulnerable? A la vista de nuestro análisis, sería necesario, como mínimo, incluir una medida de renta (algo que se solicitó en 2013, y que también apoya el Defensor del Pueblo), y además considerarla como criterio principal. Esto de hecho es lo que hace la reciente Ley de reducción de la pobreza energética de Aragón (un claro ejemplo a seguir a escala nacional), o el bono social de Cádiz (que además incluye un elemento de formación, muy importante). Sólo con eso ya lograríamos mejorar mucho la correlación entre vulnerabilidad y beneficiarios del bono social.

Pero además, para que el bono social protegiera de verdad a los consumidores vulnerables faltaría arreglar otras cuestiones que no se incluyen en el RDL. Primero, extender el bono social a otros combustibles. El bono social sólo cubre el consumo eléctrico, que es aproximadamente el 60% del consumo energético de los hogares. Claramente habría que ampliarlo al menos al gas (como en Italia). Segundo, el bono se articula como un descuento variable de la tarifa. Esto ya es una avance, porque el descuento fijo del 25% podía ser excesivo para algunos, e insuficiente para otros. Pero sería mucho mejor que se computara como una cantidad a tanto alzado, en función de las necesidades energéticas básicas de la familia (como se plantea en Cádiz por ejemplo), de forma que la señal de precio siga activa para fomentar el ahorro.

Decíamos que al final hablaríamos de la prohibición de corte y de la financiación. Como la entrada ya es larga, lo hacemos brevemente:

• Sobre la prohibición de corte: es una medida que puede venir bien a las familias que lo necesitan (los vulnerables severos), y además que tiene mucho impacto popular, pero reflexionemos un poco: si financiamos a estas familias el total de su consumo energético básico a través de un bono social reformulado, es decir, si ya tienen dinero para pagar su consumo, las empresas no tendrán que cortar, ¿no? ¿Para qué necesitamos entonces una medida tan compleja burocráticamente como es la prohibición de corte? Digo que es compleja burocráticamente si se hace bien. Porque si se hace mal (como la actual ley catalana), entonces lo que hace es incentivar a todos, no sólo a los vulnerables, a no pagar, porque mientras pasa el tiempo y se atascan los procesos de comunicación entre empresas y administraciones, los listillos se pueden ahorrar una pasta.
• Y sobre la financiación, ya lo hemos dicho en ocasiones anteriores: esto es un problema de justicia social (igual de importante al menos que la compensación a los sistemas extrapeninsulares). Por tanto, ¿no es más lógico que lo paguemos los contribuyentes en lugar de los consumidores eléctricos únicamente?  Porque, reconozcámoslo, lo de que lo paguen las empresas es una falacia que no sé por qué algunos siguen creyendo… Este artículo ha contado con la colaboración de Xiral López y José Carlos Romero.

Pedro Linares es codirector de Economics for Energy y miembro del Consejo Editorial de El Periódico de la Energía.