La batalla jurídica podría estar servida. Por un lado la Comisión Europea, con el apoyo del Reino Unido, y por otro, Austria. Quedaría por ver qué harían el resto de Estados Miembros, quienes pueden intervenir en favor de uno u otro, o abstenerse.
El objeto de la discordia es la Decisión de la Comisión Europea (dictada por la Comisión Barroso II unos días antes de su cese) de autorizar el sistema británico de ayudas estatales al proyecto de central nuclear Hinkley Point C (dos reactores con una potencia conjunta de 3,3 GW), realizado por un consorcio (NNBG) liderado por EDF, con participación Areva y dos empresas nucleares chinas (CGN y CNNC). La planta estaría operativa para el año 2023 y tendría una vida útil de 60 años. El coste de la construcción asciende a 33.000 millones de euros, un 34% más de lo presupuestado inicialmente por EDF.
Para que Hinkley sea viable, el Reino Unido se ha comprometido a adoptar tres medidas: (1) un mecanismo de “contrato por diferencia”, según el cual se garantiza a la central un precio de venta de energía de 124 EUR/MWh durante 35 años, con cargo a los consumidores yactualizable según el IPC; (2) una garantía crediticia estatal para el pago de la deuda por valor de 22.870 millones de euros (principal más intereses); (3) un compromiso estatal por el cual, si las circunstancias políticas cambian y se decidiera cerrar la planta, el Estado indemnizaría en última instancia a NNBG.
De los 60 años de vida útil, el contrato por diferencia se aplicará durante los primeros 35, y los 25 restantes obtendrá el precio de venta a mercado. Si los ingresos de la planta fueran superiores a lo previsto, una parte de esas ganancias se destinará a beneficiar a todos los consumidores mediante reducciones de sus facturas.
Esta autorización de la ayuda estatal no es aceptada por Austria, que ya ha anunciado que pedirá al Tribunal de Justicia de la UE la anulación de la Decisión, una vez que ésta sea publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea. No obstante, Reino Unido ya ha amenazado a Austria con tomar “medidas de represalia” si finalmente presenta el recurso.
¿Tiene posibilidades de prosperar el recurso austriaco?
Sin duda. La Decisión de la Comisión Europea no sólo ha sido muy controvertida políticamente, sino que también tiene elementos jurídicos que permiten albergar dudas sobre su conformidad con otras disposiciones de Derecho Europeo. Veremos tres de los puntos más conflictivos de la Decisión, si bien hay bastantes más.
Primero, el artículo 8.1 de la Directiva de mercado interior de la Electricidad establece que las nuevas instalaciones de generación deben adjudicarse mediante un procedimiento de licitación transparente y no discriminatorio con arreglo a criterios previamente publicados. Pues bien, Reino Unido realizó una “llamada a interesados” para nuevos proyectos de generación “bajos en emisiones”, sin especificar el tipo de tecnología ni las condiciones de la ayuda. Una vez que EDF mostró su interés por construir la central nuclear de Hinkley, se inició una negociación bilateral entre el Estado y EDF y se acordaron las medidas explicadas. En su Decisión (aptos. 359-365) la Comisión Europea considera que el procedimiento seguido por el Reino Unido es “equivalente” a un procedimiento competitivo y estima que las ayudas no vulneran la Directiva. Sin embargo, resulta dudoso que el procedimiento seguido por Reino Unido sea equiparable a un concurso, teniendo en cuenta la poca precisión de la “llamada a interesados”. Un procedimiento verdaderamente competitivo implicaría publicar las condiciones que se iban a conceder a EDF y dar opción a otras empresas nucleares a mejorar esas condiciones para obtener ellas la ayuda para construir Hinkley, igual que sucede con los procedimientos para adjudicar nueva potencia renovable.
Segundo, para que la Ayuda de Estado sea declarada compatible con las normas de mercado interior, es preciso demostrar que existe un fallo de mercado que exige la intervención del Estado para alcanzar un “objetivo de interés común”. Sorprende, de inicio, que la Comisión Europea considere “la promoción de la energía nuclear” como un objetivo de interés común (aptdos.366-374). En realidad, los verdaderos objetivos comunes podrían ser la seguridad del suministro y la diversificación de fuentes de energía, pero no el desarrollo de una tecnología, per se. Pero es que además, la Comisión Europea considera que hay un fallo de mercado, como es el riesgo de la inversión en nuclear y de la posibilidad de prohibición de la energía nuclear. La Decisión constata que una central nuclear tarda entre 8 y 10 años en ser construida y que ello hace que los inversores privados sean reacios a financiar este tipo de proyectos con un retorno a tan largo plazo.
Pues bien, si solamente estuviéramos hablando de un problema de financiación, como parece señalar la Comisión, bastaría con que el Estado diera un crédito blando a EDF para la construcción de la planta, sin necesidad de garantizar un precio de venta de la energía durante 35 años. En realidad, parece que ese precio se garantiza por una cuestión de viabilidad económica, no financiera. Y en cuanto al riesgo político, debe recordarse que el principio de confianza legítima ya proporciona seguridad suficiente a los inversores y que no es necesario conferir garantías públicas adicionales a este tipo de instalaciones, que por otro lado, nunca se concederían a las renovables como protección contra Gobiernos “anti-renovables”.
Tercero, la Comisión (aptdo. 404) considera que no hay alternativa a Hinkley para garantizar el suministro de energía, y por ello, las medidas británicas son adecuadas. En concreto, la Comisión señala que para sustituir a Hinkley, sería necesario construir 14 GW de eólica onshore o 11 GW de eólica offshore, algo que es “poco realista”, según la Comisión. Suponiendo que los cálculos de la Comisión sean correctos, llama la atención que se considere poco realista que hasta 2023 Reino Unido no pudiera instalar esa cantidad de eólica, cuando España, por ejemplo, entre 2005 y 2012 instaló 12 GW eólicos.
En definitiva, el futuro de la energía nuclear en Europa dependerá en buena medida de si el Tribunal de Justicia de la UE se muestra tan permisivo como la Comisión Europea respecto de las ayudas a la energía nuclear, o si, por el contrario, adopta una postura más estricta y legalista. Si ya con todas estas ayudas autorizadas por la Comisión, el proyecto Hinkley está sufriendo retrasos, en el caso de que el TJUE anulara la Decisión de la Comisión, el proyecto debería, probablemente, ser abandonado. En dicho escenario, la nuclear europea tendría que demostrar si es capaz de competir en igualdad de condiciones con el resto de tecnologías.
Daniel Pérez es socio del bufete Holtrop.
Frank Cortello
16/02/2015