El régimen de las emisiones de gases de efecto invernadero enfrenta cambios significativos, sobre todo en lo referido a la metodología para el cálculo de su reducción como consecuencia del reforzamiento y la priorización en las agendas políticas del objetivo global de la neutralidad climática.
Estos cambios suponen un enorme desafío en lo que se refiere al logro efectivo de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en toda la cadena de valor de producción de los combustibles, para superar barreras regulatorias, para fijar la fórmula de la limitación del doble cómputo de la reducción o eliminación de emisiones y para evitar la fuga de las industrias intensivas en carbono a terceros países con políticas climáticas menos estrictas.
Estos esfuerzos se han traducido en iniciativas legislativas como la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero o la Directiva ETS (marco de referencia en las transacciones de los derechos de emisión y que ha sido transpuesto al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono (transpuesta en España mediante la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de almacenamiento geológico de dióxido de carbono), la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y su modificaciones (o la RED II), los Reglamentos Delegados, de 10 de febrero de 2023[1] o la reciente Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y Consejo sobre el marco de medidas para reforzar el ecosistema europeo de fabricación de productos de tecnologías de cero emisiones netas (o la Net-Zero Industry Act).
Sin embargo, todavía queda un largo camino por recorrer hasta alcanzar el establecimiento de un marco normativo consistente y unificado que dé respuesta a los múltiples interrogantes que están surgiendo respecto al régimen de la reducción de las emisiones de GEI y a su cómputo, como han reconocido las propias instituciones europeas, relevantes grupos de trabajo de expertos y asociaciones industriales como Agrupación de fabricantes de cemento de España (OFICEMEN) o la Agencia Internacional de Energía (IEA).
Sectores especialmente afectados por las reglas de juego del cómputo de las emisiones
La Comisión Europea ha identificado desde las primeras regulaciones aquellas actividades que producen mayores emisiones de GEI (de ahí su reconocimiento como “industrias intensivas en carbono”) y que, por tanto, están sujetas a las reglas de control de emisiones y del mercado de derechos de emisión[2] así como al seguimiento continuado del cumplimiento de los objetivos de la descarbonización.
Estas actividades, enumeradas taxativamente en los anexos I y III de la Directiva ETS, comprenden desde las propias de las industrias como las del acero, del cemento, de ferroaleaciones, de producción de hidrógeno y gas de síntesis con una capacidad de producción superior a cinco toneladas por día o la de combustión con una potencia térmica nominal superior a 50 MW hasta las actividades de aviación y de transporte marítimo.
La cadena del CO2: especial mención a la Captura, almacenamiento y utilización de CO2
Según el Informe “Cambio Climático 2022: Mitigación del cambio climático” del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (por sus siglas en inglés, IPCC) la captura, almacenamiento geológico y utilización de CO2 es una pieza esencial para reducir las emisiones de CO2 y para alcanzar los objetivos climáticos.
La captura se considera una actividad industrial enfocada a la separación de CO2 de los flujos de gas, que de otro modo sería emitido a la atmósfera, para su ulterior transporte, almacenamiento geológico permanente o utilización. Aunque actualmente no se disponga de una regulación clara, adecuada, consistente y unificada respecto a la actividad de captura y a la metodología de cálculo de emisiones, lo que sí debe tenerse presente es que para que los proyectos de captura de CO2 se tomen en consideración para el cumplimiento del objetivo de la neutralidad es imprescindible que se asegure la reducción neta de las emisiones, así como la prevención de la emisión del CO2 capturado o su almacenamiento permanente de conformidad con la legislación ad hoc.
En este sentido, la Directiva ETS prevé, como incentivo al desafío económico y de estrategia empresarial que supone el despliegue de las tecnologías de captura en las industrias intensivas en carbono, la exención de la obligación de la entrega de derechos de emisión respecto a aquellas emisiones que se hayan evitado por su incorporación química a otros productos o por su almacenamiento geológico permanente[3].
En cualquier caso, lo que el legislador debe tener presente es que debe ofrecerse un incentivo tanto al agente que ha empleado las tecnologías de captura en sus instalaciones industriales -y que, por tanto, contribuye a la no liberación de las emisiones a la atmósfera- como al usuario final del CO2 capturado que ha alcanzado el umbral legal de reducciones y que ofrece productos finales neutros en carbono, garantizando en todo momento que una misma reducción de emisiones no se computa en dos estadios diferentes de la cadena de valor (esto es, no se dé la doble contabilidad de reducciones). De lo contrario poco sentido tendría la inversión e implantación de estas tecnologías.
Una debilidad que presenta la cadena de valor del CO2 es la relativa al almacenamiento geológico, el cual consiste en la inyección del CO2 en una formación geológica profunda de forma permanente (que reduzca al máximo la probabilidad de fugas y emisiones del CO2 previamente capturadoy almacenado) y segura (que no implique riesgos a la integridad del emplazamiento en el que sea localizada).
En la actualidad no existe un número suficiente de emplazamientos geológicos que garanticen el almacenamiento permanente y seguro a largo plazo del CO2 capturado. Esta circunstancia, unida a la limitación por la falta de ratificación de la enmienda del artículo 6 del Protocolo de Londres (Londres, 7 de noviembre de 1996) por el que se permitirá el transporte internacional marítimo de CO2, hace que el despliegue de los proyectos de captura y almacenamiento de CO2, se vea gravemente perjudicado.
En lo que se refiere a la utilización del CO2 previamente capturado, cabe destacar que el mismo puede utilizarse como materia prima para la producción de otros productos como los combustibles renovables de origen no biológico (por sus siglas en inglés, RFNBOs), combustibles de carbono reciclado (por sus siglas en inglés, RCFs), e-metanol, biometano o incluso en productos químicos como los bioplásticos. De acuerdo con la regulación vigente, las reglas del cómputo de las emisiones totales de CO2 del proceso de producción varían en función de si el origen del carbono es biológico o no biológico.
Metodología para determinar la reducción de emisiones
El pasado 20 de junio de 2023 se publicó la versión definitiva del Reglamento Delegado (UE) 2023/1185 de la Comisión, de 10 de febrero de 2023, que completa la Directiva (UE) 2018/2001 (Segundo Acto Delegado), del cual cabe destacar que establece el umbral mínimo para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero aplicable a los RCFs y que especifica la metodología para evaluar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de los carburantes líquidos y gaseosos.
Esta metodología toma en cuenta, en la fase de la utilización del CO2, la totalidad de las emisiones producidas durante todo el ciclo de la vida del carbono y es el resultado del sumatorio de las emisiones procedentes del suministro de los insumos, de la transformación industrial, del transporte y distribución de las materias primas y de la combustión final menos la reducción de las emisiones evitadas como consecuencia de la captura y del almacenamiento geológico de CO2.
Una vez efectuado el cálculo total de emisiones, será necesario determinar si se ha superado el umbral cuantitativo del 70% de reducción de emisiones introducido en la RED II para los RFNBOs y en el Segundo Acto Delegado para los RCFs con el fin de concluir si se ha alcanzado la reducción efectiva de emisiones de GEI y se pueden aplicar los beneficios previstos a tales efectos en la normativa vigente. En caso contrario, se entenderá que dicho combustible no es neutro y que, por tanto, no cumple con los criterios de sostenibilidad, no pudiendo beneficiarse de ningún régimen de garantías que acredite su neutralidad.
Asimismo, el Segundo Acto Delegado exige, entre otras condiciones, que para que el CO2 que haya sido capturado en una de las actividades del anexo I de la Directiva ETS se tome en consideración en el cómputo de las emisiones totales del proceso de fabricación de RFNBOs y RCFs se haya tenido en cuenta en fases anteriores en un sistema eficaz de tarificación de carbono y se haya incorporado químicamente al combustible final antes del 2041 o del 2036 para el caso de su empleo para la generación de electricidad.
El límite temporal del 2040 ha sido especialmente criticado por la asociación cementera CEMBUREAU, considerando que esta medida, además de no estar justificada técnicamente por la Comisión, resulta inviable teniendo en cuenta el número reducido actual de proyectos de captura y almacenamiento de CO2 y la limitación de las cantidades de CO2 biogénico o de origen no renovable de las que se dispone para alcanzar el objetivo de la no utilización de combustibles fósiles a partir de 2041.
Desafíos de las industrias intensivas en carbono
Las industrias intensivas en carbono tienen que enfrentarse a (i) la incertidumbre de qué agente de la cadena de valor se beneficiará del abatimiento del CO2 evitado, (ii) la falta de aprovisionamiento y de disponibilidad a corto-medio plazo de cantidades de CO2 biogénico que aseguren que el cumplimiento del mandato establecido para el 2041 y (iii) la determinación de un método de acreditación de la pureza y cantidad del CO2 capturado que asegure la neutralidad del producto final.
A estas incógnitas habría que añadir otros problemas como la falta de un marco regulatorio que incentive el despliegue de proyectos industriales de captura y evite poner en peligro las inversiones en tecnologías de captura, la falta de infraestructuras de transporte y almacenamiento geológico o la dificultad de conseguir el triple objetivo de la reducción de emisiones: (i) la mitigación a corto plazo de las emisiones, (ii) la compensación efectiva de las emisiones difíciles de reducir para los objetivos net-zero emissions y (iii) el logro de las emisiones negativas para reducir la temperatura global.
En definitiva, el regulador europeo y español, respectivamente, enfrentan el reto de adoptar una normativa que establezca un marco estable y previsible que incentive las inversiones de capital privado en proyectos de captura, almacenamiento y utilización de CO2 y que incentive la reducción efectiva de emisiones en la cadena de valor de CO2.
[1] Reglamento Delegado (UE) 2023/1184 de la Comisión de 10 de febrero de 2023 por el que se completa la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo estableciendo una metodología común de la Unión en la que se definan normas detalladas para la producción de carburantes líquidos y gaseosos renovables de origen no biológico y Reglamento Delegado (UE) 2023/1185 de la Comisión de 10 de febrero de 2023 que completa la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo estableciendo un umbral mínimo para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero aplicable a los combustibles de carbono reciclado y especificando una metodología para evaluar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero derivada de los carburantes líquidos y gaseosos renovables de origen no biológico y de los combustibles de carbono reciclado.
[2] Los derechos de emisión son definidos por el artículo 3 a) de la Directiva ETS como el título jurídico transferible que permite que una determinada instalación emita una cantidad limitada de GEI a la atmósfera.
[3] La propia Comisión Europea ha anunciado la necesidad de desarrollo mediante actos de ejecución del régimen de seguimiento y notificación de emisiones referidos a la incorporación química del CO2 previamente capturado.
Ana María Sánchez-Valdepeñas es abogada asociada en Energía en Pinsent Masons.
