El último bastión del ficticio monopolio natural: la alta tensión

"¿Quién creyera, señores, que la libertad de comercio, tiene todavía acérrimos contrarios? Los que, aun conociendo sus ventajas, interesados en el monopolio, no miran más interés en el Estado que el suyo, y acostumbrados por una larga posesión del lucro inmenso que produce la legislación a las corporaciones de que son miembros, miran como injusto y enemigo, al que desea hacer comunes los conductos de riqueza estancados hasta entonces en sus manos”.

Estas palabras, de Francisco Cabarrús, en su discurso sobre la libertad de comercio en la América Meridional (1778), aparecen al inicio de uno de los primeros informes del Tribunal de Defensa de la Competencia español, de 1993: “Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios”. Muchas de estas recomendaciones del TDC al Gobierno dieron lugar a una serie de leyes y normas, algunas de ellas innovadoras y pioneras, en cuanto a la liberalización, gradual y progresiva, de servicios que han sido monopolios fuertemente arraigados; en España y en buena parte de Europa.

Por lo general, la tradición en Europa, durante el siglo pasado, ha sido la siguiente: en primer lugar, considerar como ‘monopolio natural’ aquellas actividades cuyos costes fijos de infraestructura fueran muy elevados. En segundo lugar, convertir en práctica habitual que la explotación de estos monopolios naturales fuera realizada en régimen de monopolio concesional. Es decir: en Europa, cualquier actividad que tuviera unos costes fijos muy elevados, acababa siendo, de facto, un monopolio, en su triple vertiente: propiedad, gestión técnica y explotación comercial.

De hecho, ésta es la concepción clásica de la teoría económica: “se dice que emerge un monopolio natural cuando la tecnología de producción, como por ejemplo costos fijos elevados, provoca que los costes totales en el largo plazo declinen al aumentar la producción. En tales industrias, dice tal teoría, un solo productor eventualmente será capaz de producir a un costo más bajo que cualquier otro par de productores, creándose, por tanto, un monopolio natural”. “La competencia causaría inconvenientes al consumidor dada la construcción de infraestructura redundante”. The Myth of Natural Monopoly (Tom DiLorenzo, 1996).

En este sentido, la teoría nos dice que no sería económicamente eficiente construir paralelamente una línea de transporte junto a otra ya existente. Pero, por otro lado, la práctica nos dice que tanto la redundancia como el mallado son actuaciones necesarias para garantizar el suministro. ¿En qué quedamos, entonces? Si no hay mallado de la red, si no hay duplicidad de instalaciones, el monopolio natural aguanta el envite.

Pero cuando el criterio técnico del garante de la seguridad se impone a la eficiencia, y es preciso mallar la red y cumplir el famoso “criterio n+1” (se puede perder un elemento del sistema sin que el suministro falte a nadie), nada impide que la concesión de ese mallado y de esa redundancia se someta a las leyes de mercado, se asigne mediante mecanismos competitivos.

Si además se cuenta con unos criterios de seguridad y fiabilidad homogéneos (incluso únicos) y mandatorios para todo el territorio (región, Estado Miembro, Europa), si los procedimientos de operación y mantenimiento son los mismos para todos los gestores de redes, si existe un protocolo de habilitación objetivo y no discriminatorio tanto para transportistas como para las empresas que les dan servicio y si además existen unos estándares y una metodología de retribución estables, transparentes y predecibles, ¡adiós al mito del monopolio natural!

En América, la ficción del monopolio natural en la transmisión de energía está resuelta desde hace décadas. No sólo en Estados Unidos, sino también en Iberoamérica. Especialmente, en los últimos años. Y no sólo en lo referido a oleoductos o gasoductos; también en las redes de alta tensión.

En Brasil, hay más de 50 tenedores y gestores de activos de transmisión. En abril de este año, la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (ANAEEL) subastó 14 líneas de transmisión (3.400 km). Resultado: 11 adjudicatarias, recaudando el gobierno 2.000 millones de dólares. De los 14 lotes, 7 fueron adjudicados al precio de salida (lo que no significa que no hubiera competencia). Y aparte de los 14 asignados, otros 10 lotes quedaron desiertos. Todos ganan: el gobierno, los concesionarios, los productores y, también y muy especialmente, los consumidores.

En Perú, más de una docena de empresas tienen concesiones de transmisión eléctrica. En el país andino fueron antes los concursos para construir y operar activos de transporte de electricidad que las subastas de nuevas instalaciones de renovables; muchas de aquéllas, por cierto, ganadas por filiales de empresas europeas (entre ellas, ‘el transportista único’ español, REE). Mantener cerrado el nicho de mercado europeo en el que se tiene la exclusividad y poder competir en otros más abiertos en expansión al otro lado del Atlántico es el sueño de todo conquistador.

Incluso en Uruguay, donde existe una empresa estatal con monopolio verticalmente integrado casi absoluto (desde las usinas productoras hasta el contador doméstico), se acaba de asignar una nueva línea de transmisión en alta tensión a TERNA, el transportista italiano, por 230 millones de dólares.

En Reino Unido, donde hay cerca de 10 transportistas con autorización del regulador, los propietarios de las subestaciones y las redes (malladas) submarinas que conectan los parques eólicos marinos con las subestaciones terrestres son gestores de redes, distintos del transportista principal (que no único), National Grid. Una filial de Iberdrola es transportista allí. Pero ni este grupo ni ninguna otra empresa eléctrica puede ser transportista en España. Incluso Gas Natural Fenosa, que posee un puñado de activos de alta tensión en España, no es reconocido como transportista aquí; aunque debería serlo. Endesa tuvo que vender a REE en 2010 todos sus activos a 66 y 132 kV en Canarias y Baleares, aunque dichos voltajes no son considerados alta tensión en la península. ¿Ocurre lo mismo con el gas natural? ¿Y en otros sistemas insulares europeos?

El caso es que en la Ley Eléctrica de 1994, la LOSEN (Ley 40/1994, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional) se contemplaba la existencia de varios transportistas, en plural. Su artículo 35 fue pionero en Europa: las autorizaciones de construcción y explotación de instalaciones de transporte podrán ser otorgadas mediante concurso (un procedimiento que asegure la concurrencia). Entre los activos que formaban la red de transporte estaban también las interconexiones internacionales y, “en su caso”, las interconexiones de los sistemas eléctricos españoles extrapeninsulares (Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla).

La Ley 54/1997 (la Ley del Sector Eléctrico, vigente durante más de 15 años), en su primera redacción, tal cual fue publicada en el BOE, el 28 de noviembre de 1997, contemplaba idéntica disposición, sólo que en su artículo 36: “las autorizaciones de construcción y explotación de instalaciones de transporte podrán ser otorgadas mediante un procedimiento que asegure la concurrencia”. Incluidas las interconexiones, de todo tipo.

Quiere esto decir que en España, ya en 1994 y refrendado después en 1997, nos habíamos despojado del ficticio monopolio natural en las redes de transmisión eléctrica. Y ello era compatible con la existencia de una sociedad semipública, REE, creada por real decreto una década antes, encargada de coordinar (explotar) de manera unificada todo el sistema: demanda, transporte y generación.

¿Qué ocurrió entonces en España, entre 1997 y 2007, para pasar de un modelo competitivo de autorizaciones a un monolito exclusivo, de una pléyade de transportistas a un transportista único, de una red multipropiedad a un nudo gordiano? ¿Por qué la regulación de esta actividad evolucionó en España en dirección distinta a Europa? ¿Qué ha sucedido para que el garante del servicio esencial más importante se haya convertido en un lobby a los ojos de la CNMC? Ni ENAGAS ni CLH ni ADIF ni AENA, ni siquiera UNESA o las Empresas Eléctricas aparecen en el registro de grupos de interés del Regulador. Pero sí aparece REE.

La concepción de la Comisión Europea sobre los servicios de interés general es clara y sencilla: los Estados Miembros deben garantizar la prestación de los mismos, pero sin exclusiva, introduciendo competencia allí donde sea posible. Cuando los intereses particulares se desvían del interés general, cuando el interés (legítimo) por optimizar el monopolio es mayor que la observancia de la norma común, quizá es hora de pararse a reflexionar.

Carlos III, el mismo rey que abrió el libre comercio con Sudamérica en 1778, no sólo expulsó a los jesuitas de España en la década anterior (1767), sino que incluso consiguió que el Papa de entonces, Clemente XIV, suprimiera la orden (fundada por españoles) a la que, AMDG, pertenece el actual Papa Francisco, 350 años después. Curioso paralelismo: el sistema de autorización por mecanismo competitivo en instalaciones de transporte de electricidad, del que la regulación española fue pionera en el viejo continente y con el que nuestras empresas ganan concesiones en Iberoamérica, está ahora mismo vetado aquí; precisamente cuando es uno de los mecanismos avalados por Europa para construir el mercado único y vertebrar las regiones.

“La teoría del monopolio natural es una ficción económica. Nunca ha existido algo llamado monopolio natural” (Direct Electric Utility Competition. The Natural Monopoly Myth, Walter Primeaux, 1986). La competencia es un proceso económico permanente e imparable. El avance tecnológico, la evolución de los mercados financieros, el desarrollo de nuestras sociedades y la responsabilidad de los políticos van permitiendo la necesaria “re-creación” del mercado acuñada por Gaspar Ariño; también en las grandes redes eléctricas europeas, reemplazando monopolios por una combinación de competencia imperfecta y regulación eficiente.

El Contador Inteligente es un alto directivo del sector energético que propuso hacer un blog en este diario digital y que por cuestiones de confidencialidad se le ha dado este nombre.