Fig. 1: El pueblo alemán de Rietheim-Weilheim, el casco urbano marcado en naranja, el polígono industrial en amarillo.
Es verdad que lo que le comunica Rietheim-Weilheim con Stuttgart es la A81, una comodísima autopista que permite velocidades superiores a 200 km/h sin provocar accidentes, y con las demás poblaciones alrededor una densa red de carreteras principales en excelente estado de conservación. Sin embargo, a los muchos pueblos del interior de España hoy en día también llegan las autovías y a algunos de ellos incluso llega un tren de alta velocidad, cosa de que Rietheim-Weilheim no puede presumir.
Se argumenta muchas veces que las universidades e institutos de F.P. son mucho mejores en Alemania que en España. Sin embargo, los ingenieros, científicos y profesionales técnicos españoles gozan de una excelente reputación en todo el mundo. Por lo tanto, la disponibilidad de personal cualificado no puede marcar la diferencia. Tampoco la puede la penetración de la banda ancha: en Llerena, Molinaseca y Covaleda también está disponible, aunque quizás con una velocidad menos generosa y a precios ligeramente superiores que en Rietheim-Weilheim.
¿Por qué entonces nuestro pueblo modélico de Rietheim-Weilheim vibra de actividad económica, con empleo de alta cualificación y altos sueldos, mientras en cualquier pueblo homólogo en España apenas se puede subsistir?
Hace apenas unos meses, cuando anunciamos el desarrollo de un complejo fotovoltaico de considerable tamaño en una zona tradicionalmente deprimida en el Sur de España, los alcaldes de la comarca afectada se pusieron en fila para transmitirnos su adhesión al proyecto. Sin embargo, en reuniones posteriores resultó que no les importaba tanto el empleo directo que se generaría con la construcción del complejo fotovoltaico (que también), sino mucho más ¡la potenciación de las redes locales de distribución y transporte de electricidad que se podría lograr con la presencia de éste una vez que estuviera en producción! Por no decir, dicha potenciación de las redes eléctricas era condición imprescindible para dar su apoyo al proyecto desde las instituciones. Relataron que más de una empresa había desistido de sus planes de instalarse en la comarca por falta de suministro eléctrico, historia que se repite en prácticamente ¡todas las comarcas interiores de España!
La pregunta por tanto es: ¿por qué en la comarca de Tuttlingen, a la cual pertenece Rietheim-Weilheim, nuestra multinacional de circuitos electrónicos puede conseguir la potencia que quiera, mientras que en la comarca de Los Pedroches (por dar un ejemplo) es una quimera?
Legislación y organización del sector eléctrico
La respuesta hay que buscar en el diferente tratamiento del sector eléctrico en los respectivos países, en concreto en la llamada obligación de suministro, y de las competencias de _planificación y ampliación _de las redes eléctricas.
En Países Bajos la legislación aplicable es la _Electriciteitswet _(Ley de la electricidad) de 1998 y en Alemania la _Energiewirtschaftsgesetz _(Ley de la comercialización de energía) de 2005. En ambos países la jurisprudencia relativa a la _obligación de suministro _es muy contundente y frena en seco cualquier intento de las operadoras eléctricas de saltársela bajo diferentes pretextos que mayoritariamente están relacionados con la falta de capacidad en la red.
Luego las mismas leyes estipulan que la _planificación _y ampliación de las redes de transporte y distribución es competencia de las operadoras eléctricas, tanto de transporte como de distribución, las cuales han de sufragar las inversiones pertinentes por medios propios. Evidentemente se planifica la ampliación y su correspondiente inversión en estrecha colaboración con las autoridades, pero la iniciativa y la responsabilidad final las tienen las operadoras eléctricas.
La consecuencia más fundamental es que no sólo las operadoras eléctricas, todas entidades independientes, sino también el gobierno, se ven obligados a hacer previsiones realistas de la demanda de electricidad en todos los rincones del país a muchos años vista y _planificar _en consecuencia las obras de ampliación pertinentes puesto que es parte íntegra de su modelo de negocio, sin la cual no pueden ser rentables. De hecho, en el diseño de nuevos barrios residenciales o polígonos industriales, lo primero que se suele planificar es el suministro de electricidad, agua, telecomunicaciones y otros servicios públicos esenciales para el asentamiento de vecinos y empresas.
Como no puede ser de otra manera la _obligación de suministro _también existe en la legislación española, tal como se puede apreciar en Ley 24/2013 del sector eléctrico art. 7. Sin embargo, art. 40 de la misma ley permite muy claramente denegar o condicionar la conexión a la red de distribución según criterios establecidos reglamentariamente (art. 40 sub 1c), mientras la obligación de ampliar y actualizar las instalaciones de distribución se formula de manera muy ambigua sin imponer plazos y condiciones (art. 40 sub 1e). Ni la jurisprudencia, ni reales decretos posteriores han subsanado señalados vacíos legales.
Por último, art. 4 define muy bien la planificación eléctrica como competencia de la administración general del estado en colaboración con las comunidades autónomas y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, relegando el papel de las operadoras eléctricas al de meros testigos y ejecutores de la voluntad del gobierno de turno. Evidentemente el estado podría haber delegado dicha competencia a las operadoras eléctricas, pero en la cultura política de España, donde no existe una tradición de implicar a la sociedad civil en la toma de decisiones políticas importantes, me temo que es demasiado pedir.
Errores políticos
No ejecutar inversiones clave
En octubre de 2015 el entonces ministro de industria José Manuel Soria (del PP) canceló la construcción de múltiples líneas de alto voltaje, mayoritariamente en zonas rurales, víctimas de la supuesta falta de presupuesto de entonces. Fig. 2 muestra una selección de las múltiples actuaciones canceladas por aquella decisión.
Fig. 2: Actuaciones en la red de transporte eléctrico canceladas en octubre 2015. Rojo: líneas de 400 kV. Verde: líneas de 220 kV. Elipsiformes: varias actuaciones locales en el ámbito de los 220 kV.
Sea como sea, dicha decisión posteriormente no sólo perjudicaría el despegue económico de muchas zonas interiores de España, sino también frenaría en seco el desarrollo del enorme potencial renovable que hay sobre todo en Andalucía, Castilla la Mancha, Comunidad Valenciana y Aragón.
En el ámbito de la ciencia económica y política hoy en día se reconoce dicha decisión como un error de libro en el sentido de que en el momento podría haber tenido sus motivos más o menos justificados, pero a la larga haría un grave daño al país en su conjunto.
La pregunta ahora es: ¿si la competencia de tomar esta decisión no le hubiera correspondido al gobierno, sino a una entidad independiente de operación de la red de transporte eléctrico, habría sido diferente? La experiencia en países como Alemania y Países Bajos nos dice que sí. En dichos países no solo no se ha paralizado o cancelado durante la crisis económica ninguna inversión en redes eléctricas que se estimara oportuna, y menos por motivos políticos, sino siempre se intenta que las ampliaciones de las redes vayan por delante de la evolución de la demanda, aunque no siempre se consiga.
Subastar demasiada potencia en muy corto tiempo
La cancelación de la construcción de muchas líneas de alto voltaje no es el único error que se ha cometido al nivel político. Otro ha sido la nula previsión y planificación en el fomento de las energías renovables en España.
El Real Decreto (RD) 413/2014, él del llamado “impuesto al sol”, reservó al gobierno, obligado en cierto sentido por la Unión Europea, la potestad de subastar MWp’s de energía renovable de modo que entraban en consideración para la “retribución específica”, definida en el mismo real decreto.
Dos años después, el 14 de enero de 2016 se celebró la primera de tales subastas en que muy tímidamente se subastaron unos 700 MWp de energía renovable, de las cuales 500 MWp de eólica y 200 MWp de biomasa. Aquel gobierno del PP, gran enemigo de la energía solar fotovoltaica, evidentemente no incluyó la tecnología fotovoltaica en esta oferta.
Sin embargo, el año siguiente, el 17 de mayo de 2017, volvió a haber una subasta con una oferta de 3.000 MWp, casi todos eólicos y tan solo 21 MWp de fotovoltaica. El éxito de aquella subasta fue tal que el gobierno (todavía del PP) decidiera lanzar una segunda subasta el mismo año, que se celebraría el 26 de julio, con 5.037 MWp, los cuales, ante la evidente bajada de costes de construcción de proyectos de energía fotovoltaica, esta vez sí incluían esta tecnología con nada menos de 3.909 MWp.
Sin embargo, la fotovoltaica tiene un inconveniente que no tienen las demás tecnologías renovables, o por lo menos en bastante menos grado, y es la gestionabilidad. Una central eólica, termosolar eléctrica o de biomasa se puede parar en caso de exceso de producción. De lo contrario, una central eléctrica fotovoltaica, no; ésta siempre produce cuando haya sol. Por esta razón, es decir para absorber los picos de producción que una central fotovoltaica pueda generar en caso de exceso de producción, un proyecto fotovoltaico necesita tener reservada en la subestación donde conecte una capacidad de conexión que sea igual a la potencia instalable, y con esto empezaron los problemas.
Según la entonces vigente legislación, el RD 1955/2000 Consolidado, el único requisito para reservar capacidad de conexión era la deposición de un aval por valor de 10,00 € por cada kWp que se conectase en la subestación. Ante la ausencia de otros requisitos que acreditasen la existencia de un proyecto que justificase la capacidad reservada, los promotores, ante la avalancha prevista después del éxito de la subasta, se lanzaron como aves de rapiña a la escasa capacidad de conexión entonces disponible en la red eléctrica de España. En agosto del mismo año la practica totalidad de la capacidad disponible en toda España quedó reservada, gran parte en manos de partes ajenas al sector energético sobre las que pesa la sospecha de que hayan reservado únicamente con el fin de especular.
Llama poderosamente la atención la secuencia de los acontecimientos: primero se cancela la inversión en la muy necesaria ampliación de infraestructuras eléctricas, creando así artificialmente una escasez de capacidad de conexión, y luego se convocan subastas por cantidades de MWp muy superiores a la capacidad de conexión disponible para poco después encontrarse reservada prácticamente en su totalidad, en gran parte con fines especulativas. Lo mínimo de que se puede acusar a los políticos de entonces es una total ausencia de visión, una nula capacidad de planificación y una alucinante falta de comprensión del importantísimo papel que la electricidad tiene en el desarrollo económico del país.
Evidentemente ante la situación de bloqueo en que se encuentra el sector energético en este momento, la transición energética, así como el crecimiento económico del país entero, quedan gravemente comprometidos, al no poder generar la electricidad que se necesite, ni poder llevarla allí donde más se necesita.
Una política energética al servicio del país
Hemos identificado cuatro razones por las cuales la electricidad no llega a las zonas donde se demanda, las cuales incluyen todas las zonas interiores de España. Estas razones son:
- Una deficiente legislación que permite especular con cualquier elemento que escasee en la cadena de desarrollo de un proyecto energético.
- Falta de competencia de las operadoras eléctricas de planificar, financiar y ejecutar la ampliación de sus redes.
- Una deficiente definición de la obligación de suministro en la ley, dejando a las operadoras eléctricas demasiadas opciones para denegar sine die una conexión de alta potencia o someterla a condiciones muy difíciles de cumplir.
- La ausencia de una política energética al servicio del país.
Erradicar la especulación
En diciembre de 2018 entró en vigor el Real Decreto Ley (RDL) 15/2018. Este real decreto ley introdujo dos elementos importantísimos en la lucha contra la especulación, los cuales son:
- Aumento del aval a depositar de 10,00 €/kWp a 40,00 €/kWp.
- La obligación para los promotores de proyectos de energía renovable de adelantar dentro de 12 meses después de la obtención del permiso de acceso a la red el 10% del presupuesto de evacuación.
Lo importante del segundo elemento citado arriba es su retroactividad en el sentido de que también se aplicaría a las reservas de capacidad de conexión hechas con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto ley, en cuyo caso se aplicaría un período de transición de 12 meses, cuyo plazo caducará el 31 de marzo de 2020, en el cual el promotor bien podía renunciar a la capacidad de conexión reservada y recuperar el aval depositado, o bien adelantar el 10% del presupuesto de evacuación.
La idea detrás de dicha obligación es si la reserva se ha hecho con el propósito de especular, el promotor no adelantará este 10% ya que nunca ha sido su objetivo desarrollar un proyecto de energía renovable.
El gobierno esta vez decidió no ceder ante las muchas presiones de los promotores de no aplicar la retroactividad. La previsión es que a partir del próximo 31 de marzo se librarán por lo menos 5.000 MWp de capacidad de conexión, ahora reservados por especuladores.
El RDL 15/2018 es un paso en la buena dirección para erradicar la lacra de la especulación. Sin embargo, si se pretende conservar la posibilidad de reservar capacidad de conexión con antelación a la obtención de los demás permisos, las medidas tomadas en este RDL deben complementarse con adicionales que garanticen que únicamente reserven aquellos promotores cuyo principal objetivo sea el de desarrollar un proyecto de energía renovable real. Estas medidas son:
- El promotor presentará acuerdo con la propiedad del terreno que de derecho a utilizarlo para el proyecto energético que se pretenda desarrollar. El acuerdo podrá ser original o copia autenticada de contrato ante notario. Se admitirán contratos de alquiler, de compraventa o de constitución de derecho de superficie, o de opción a cualquier de estas transacciones. No se admitirán meras autorizaciones de la propiedad para reservar capacidad de conexión.
- El promotor presentará estudio de implantación del proyecto energético que se pretenda desarrollar.
El acuerdo con la propiedad acreditará que la reserva de capacidad de conexión de verdad es para desarrollar un proyecto energético ya que la disponibilidad del terreno es un elemento clave en el proceso de su desarrollo, mientras el estudio de implantación es para justificar la cantidad de capacidad de conexión reservada.
Sin embargo, tal vez erradicar la especulación sea más sencillo y consiste en eliminar por completo la posibilidad de reservar capacidad de conexión mediante la deposición de avales. En este caso la capacidad de conexión no quedaría reservada mientras no se adelante el 10% del presupuesto de evacuación, después de que el promotor tendría un plazo limitado para conectar el proyecto de energía renovable a la red. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera producido la conexión a la red, el promotor perdería la cantidad adelantada en concepto de reserva de capacidad de conexión. Dicho método se utiliza en los Países Bajos y Alemania. El plazo en dichos países es de tres años sin posibilidad de obtener prorrogas, excepto si se pueden demostrar circunstancias ajenas a la voluntad del promotor. El método alemano-neerlandés es muy duro para el promotor, pero evita con gran eficacia cualquier intento de especular con un bien que es escaso de por sí.
Evidente es al poder legislativo determinar si se opta por complementar RD 15/2018 con las dos medidas propuestas o eliminar por completo la posibilidad de reservar capacidad de conexión, pero resulta imperativo tomar medidas de calado para erradicar la especulación. ****
Delegar la planificación eléctrica a REE ****
Con toda seguridad el estado de la disponibilidad de potencia eléctrica para usuarios finales en diversas zonas rurales ahora sería significativamente menos precario si no se hubieran cancelado las inversiones planificadas cinco años atrás a causa de una decisión meramente política.
Las consecuencias nefastas de dicha decisión claman por que pase la competencia de la planificación eléctrica integramente a manos de REE, dándole los medios necesarios para ejercerla, evidentemente bajo la debida supervisión de la CNMC. A la vez REE se dedicaría en exclusivo a lo que es su actividad principal, el transporte de electricidad y la operación del sistema de transporte eléctrico dentro del territorio español, agrupando sus actividades secundarias en una sociedad aparte, en la gestión completamente independiente de la empresa matriz.
A partir de este momento será REE quien lidere y coordine la planificación eléctrica y tendrá libertad y todos los medios a su alcance para buscar financiación para las inversiones en infraestructura de transporte eléctrico, que sea a través de los canones que cobre a sus clientes, colaboración con inversores privados o incluso acuerdos con el gobierno.
La gran ventaja es que la inversión en infraestructura eléctrica puede tener una evolución mucho más fluida y mucho mejor en función de la demanda. Evidentemente las zonas rurales quedarían manifiestamente mejor servidas que en el regimen actual, en que la arbitrariedad en la toma de decisiones políticas ha resultado ser una de las causas principales de su atraso económico y social.
El traspaso completo de la competencia de la planificación eléctrica inevitablemente conlleva una reestructuración de la factura eléctrica, ya que REE habrá de financiar sus actividades enteramente por medios propios, entre los cuales se encuentran los canones que cobre a sus clientes (las operadoras de las redes de distribución) por el uso de sus instalaciones. Obviamente estos canones repercuten negativamente la factura eléctrica. Sin embargo, tal como quedó demostrado en otro artículo mío publicado en este medio "La transición energética, una oportunidad para reindustrializar España", la factura eléctrica presenta mucho margen para su reducción eliminando de ella tres elementos que suponen hasta un 40% de su total: las primas a las renovables subvencionadas, el defícit tarifario y el impuesto sobre la producción eléctrica. Mencionado 40% compensaría ampliamente la inclusión de la amortización de las inversiones en infraestructura eléctrica.
Definir la obligación de suministro ****
Una sentencia del 15 de julio de 2018 dictada por la audiencia provincial de Güeldres (Países Bajos), lo cual, a diferencia con España, en Países Bajos sí senta jurisprudencia a pesar de ser de un tribunal inferior en la jeraquía, establece que una operadora de red de distribución tiene la obligación de ofrecer una conexión dentro de 18 semanas después de que el solicitante acepte la oferta, quedando igual de obligatorio presentar oferta dentro de un plazo determinado después de la solicitud. Dicha obligación es absoluta, no da lugar a duda ninguna y tampoco da margen a excepciones.
Tal jurisprudencia falta en España. Urge por tanto un real decreto o ley que defina con presición la obligación de suministro con plazos de presentar oferta después de la solicitud y conexión después de la aceptación de la oferta. Evidentemente no será lo mismo una conexión en el medio urbano que en el rural, ni tampoco es lo mismo una conexión para una vivienda que para una planta industrial, pero la difinición de plazos concretos resulta imprescindible para dar seguridad jurídica a los usuarios. ****
Definir una política energética al servicio del país ****
En el artículo citado anteriormente definí cinco objetivos para una política energética coherente al servicio del país:
- Precios eléctricos competitivos y estables.
- Eliminar paulatinamente las fuentes fósiles del mix eléctrico.
- Preparar la electrificación de todos tipos de transporte.
- Triplicar la capacidad de generación eléctrica hasta 2050.
- Establecer una potente industria puntera a base de energías renovables, la eficiencia energética y la electrificación del transporte.
A estos objetivos se puede añadir un sexto: frenar la despoblación de las zonas interiores del país y hacerlas partícipe y actores principales en la transición energética de España. El gobierno actual parece acertar con las medidas tomadas hasta la fecha plasmadas en RDL 15/2018, por lo menos en materia energética, pero no son para nada suficientes para frenar la despoblación del interior que ya está causando graves desequilibrios económicos y sociales que sin duda alguna terminarán perjudicando el desarrollo del país entero.
Frans Bakker es un consultor financiero de origen holandés afincado en Sevilla
Fuentes
-https://www.diariocordoba.com/noticias/cordobaprovincia/junta-dice-futuro-guadiato-pasa-dar-solucion-deficit-suministro-electrico_1340582.html.
-Electriciteitswet.
-Energiewirtschaftsgesetz.
-Ley 24/2013.
-https://www.energias-renovables.com/panorama/cae-un-2-5-la-demanda-de-20191219.
-Ministerio de Industria, Turismo y Comercio: Planificación de los sectores de electricidad y gas 2008 – 2016.
-Ministerio de Industria, Energía y Turismo: Planificación Energética, Plan de Desarrollo de la Red de Transporte de energía Eléctrica 2015 – 2020.
-RD 413/2014.
-https://www.mincotur.gob.es/es-ES/GabinetePrensa/NotasPrensa/2016/Paginas/20160115-subasta_renovable.aspx.
-https://www.mincotur.gob.es/es-es/gabineteprensa/notasprensa/2017/Paginas/20170518-resultado-subasta-renovables.aspx.
-https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/minetur/Paginas/2017/260717-renovables.aspx.
-RD 1955/2000 consolidado.
-RDL 15/2018.
-https://elperiodicodelaenergia.com/la-transicion-energetica-una-oportunidad-para-reindustrializar-espana/.
Miguel Alonso
16/03/2020