En el marco del Pacto Verde Europeo, la Unión Europea ha revisado sus objetivos de reducción de emisiones, hasta alcanzar la neutralidad climática en 2050. En el intento de alcanzar esos objetivos, la reciente Directiva UE 2023/2413, del Parlamento y del Consejo, modifica, entre otras, la Directiva 2018/2021, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, e introduce nuevas disposiciones que afectan al procedimiento de autorización de instalaciones de generación de energía a partir de esas fuentes.
La nueva Directiva manifiesta su convencimiento de que la excesiva duración de los procedimientos de autorización administrativa constituye uno de los principales obstáculos para obtener los objetivos indicados y, por ello, se propone acelerar esos procedimientos mediante la adopción de determinadas medidas que los Estados miembros deberán transponer a más tardar el 21 de mayo de 2025 y, en algunos casos, antes del 1 de julio de 2024.
Entre las soluciones propuestas figura la creación de las llamadas zonas de aceleración renovable, esto es, ámbitos territoriales que resulten especialmente adecuados para la instalación de plantas de energía renovable. A tal fin, los Estados miembros deben identificar dichas zonas a través de la aprobación de planes en los que las delimiten como aptas para la instalación de uno o más tipos energía renovable. Nos hallamos ante una pieza esencial del impulso que la Directiva pretende dar a los procedimientos de autorización, puesto que la mayor parte de las disposiciones sobre simplificación de los mismos está condicionada a la calificación previa de zona de aceleración renovable.
Así es en cuanto que la creación de las citadas zonas tiene tres efectos que deberían suponer la simplificación de los procedimientos de autorización de nuevas instalaciones y, con ello, una minoración de los tiempos de respuesta de la Administración. En primer lugar, la creación de dichas zonas debe llevar a la simplificación del trámite de evaluación ambiental. En este sentido, la Directiva prevé que se someta a evaluación la zona de aceleración en su conjunto, de modo que, una vez realizada esa evaluación, los proyectos que pretendan ubicarse en esa zona no deberán someterse a una nueva evaluación ambiental, salvo que se aprecie que el proyecto puede tener efectos significativos sobre el medio ambiente o se trate de proyectos en zonas fronterizas que puedan afectar a otro Estado miembro.
Asimismo, la Directiva impone una reducción de los plazos de respuesta de la Administración con arreglo a una casuística que diferencia entre tipos de proyecto y atiende a la ubicación de las instalaciones, dando prioridad a las que se sitúen en zonas de aceleración. De este modo, en el caso de una planta de energía renovable situada en una de tales zonas, el plazo para la concesión de todos los permisos necesarios, incluido el de explotación, no podrá exceder de doce meses, ampliable por otros seis como máximo.
Zonas de aceleración
La tercera e importante consecuencia de la creación de las zonas de aceleración es que el silencio de la Administración tendrá valor positivo en lo que se refiere a las autorizaciones intermedias, pero no a lo que la Directiva llama la decisión final, lo que entre nosotros sería la autorización de explotación. Esa regla no se aplicará si el proyecto hubiera debido someterse a evaluación ambiental ni será vinculante para los Estados miembros en cuyo ordenamiento no exista la aprobación tácita o silencio administrativo positivo
En el caso de España parece inexcusable la transposición de esa regla a nuestro Derecho interno, puesto que el silencio positivo está reconocido con carácter general en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En el ámbito de la energía, la modificación del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan los procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, llevada a cabo por el Real Decreto-Ley 23/2020, de 23 de junio, ha incorporado el silencio positivo en el trámite de solicitud de informes que el órgano competente para otorgar la autorización debe pedir a otras Administraciones afectadas. Sin embargo, la regla general sigue siendo hoy la del valor negativo del silencio (artículo 131.7 del Real Decreto 1955/2000).
A las medidas mencionadas debe añadirse la imposición del punto de contacto único para todo el procedimiento de aprobación de las autorizaciones necesarias, una especie de ventanilla única a la que podrá dirigirse el interesado durante todo el procedimiento, lo que vale para todo tipo de proyectos, estén o no en una zona de aceleración.
La efectividad real de todas las medidas relacionadas viene condicionada por su transposición a nuestro Derecho interno y por la aplicación que de las mismas hagan las Administraciones competentes. La transposición de halla intensamente determinada por el contenido de la propia Directiva, de modo que aquí las incertidumbres son menores. Donde puede darse un mayor nivel de complejidad que malogre las loables intenciones de la Directiva es en el plano administrativo.
Ahí se plantean preguntas acerca de la interpretación, extensiva o restrictiva, que la Administración pueda hacer de la excepción que obligue a evaluar ambientalmente el proyecto, clave de bóveda de todo este asunto. También es una incógnita saber cómo va a responder la Administración ante la solicitud de autorización de explotación en el caso de instalaciones que hubieran obtenido por silencio la de construcción, por citar sólo algunos aspectos cuya aplicación práctica puede anticiparse como complicada.
Andrés Jiménez Díaz es socio del Departamento de Derecho Público y Regulatorio EVERSHEDS SUTHERLAND
TRKuwait
26/11/2023