Una reforma necesaria: el Gobierno pone coto a los “beneficios caídos del cielo”

Esta propuesta, combinada con el Anteproyecto de Ley de creación del Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, que saca de la factura eléctrica 7.000 MM EUR de los 17.000 MM EUR de costes regulados, para repartirlos entre todos los consumidores energéticos, supone una reforma de gran calado, encaminada a abaratar la factura eléctrica y profundizar en la descarbonización de la economía española.

Una reforma necesaria

Ya lo anticipaba este Periódico hace casi un mes, con gran acierto. La subida del precio de la electricidad, causada, al menos parcialmente, por el incremento del precio del CO2, en el marco del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (EU ETS), suponía unos “beneficios caídos del cielo” para aquellas instalaciones cuya retribución depende del precio de mercado (que creció) y que a su vez no tienen que pagar los derechos de emisión, por no ser emisoras de CO2.

Este fenómeno de las ganancias inmerecidas, en todo caso, no afecta por igual a todas las instalaciones. Sin entrar en tecnologías concretas, ante este aumento del precio de la electricidad, cabe distinguir tres tipos de situaciones, entre aquellas plantas que no emiten CO2: (i) instalaciones que siempre han cobrado únicamente del mercado; (ii) instalaciones que cobraron de un régimen regulado y ahora cobran del mercado; (iii) instalaciones que cobran que régimen regulado.

Respecto de las instalaciones que siempre han cobrado de mercado (que incluiría también aquellas que subcontratan ese riesgo mediante un PPA privado), desde mi punto de vista no puede argumentarse que estén recibiendo beneficios inmerecidos, porque apostaron a tener un precio alto de la electricidad, y están teniendo suerte con su apuesta (igual que el año pasado a estas alturas, en plena pandemia, sufrieron los precios extremadamente bajos). Es como el consumidor que acepta tener un precio variable horario, como el PVPC. Asumen ese riesgo, y, por lo tanto, el beneficio cuando el mercado se da la vuelta, también parece lógico que sea suyo. En esta situación están buena parte de las nuevas instalaciones renovables, que se han construido con PPAs o aceptando precio de mercado durante toda su vida útil.

El segundo grupo, aquellas plantas que han cobrado un régimen regulado que ya ha llegado a su fin, incluye a las instalaciones beneficiarias del Marco Legal Estable y posteriormente de los Costes de Transición a la Competencia, así como a algunas instalaciones renovables, sobre todo eólicas, que se conectaron en los 90s o a principios de los 2000 y ya han llegado al fin de su vida regulatoria útil. En este caso se trata de inversiones cuya rentabilidad fue garantizada por todos los consumidores, a través del sistema eléctrico, estableciéndose un flujo de ingresos conocido durante un periodo suficiente para (al menos en teoría) poder amortizar la instalación. Una vez alcanzado el fin de la vida regulatoria, no existe prohibición alguna de seguir operando, y, por lo tanto, esas instalaciones obtendrán desde entonces ingresos de mercado, que se entienden suficientes para poder mantener una rentabilidad razonable (si no, cerrarían). El gran problema viene cuando el precio de mercado sube, como está sucediendo este año, y esas plantas obtienen unos ingresos con los que no contaban (y que cabría argumentar que son inmerecidos). Respecto de estas instalaciones, se socializan las pérdidas -todos los consumidores garantizan la retribución- y se privatizan los beneficios -una vez se ha recuperado la inversión, todo el dinero extra va al Productor).

El tercer grupo es el de aquellas instalaciones que tienen un régimen regulado en vigor, y que, por lo tanto, su retribución no depende, al menos mayoritariamente, del precio del mercado. Por tanto, no perciben esos beneficios caídos del cielo. De hecho, su retribución regulada, por ejemplo en el caso de las instalaciones renovables, se corrigen según los ingresos de mercado que hayan recibido. Estas instalaciones, una vez finalizado su periodo regulatorio, pasarían a la segunda categoría y podrían ser susceptibles, en un plano teórico, de una minoración de sus ingresos.

Dicho esto, parece normal que se minoren los ingresos de mercado de las instalaciones de la segunda categoría (regulatoriamente amortizadas), ya sea ligándolo al EU ETS o a cualquier otro mecanismo. Además, es conveniente señalar que las intervenciones de precios, bajo ciertas circunstancias, no son necesariamente negativas, ilegales ni generadoras de inseguridad jurídica (no cabe una expectativa legítima sobre un ingreso que no lo es). La intervención para corregir fallos de mercado, como los beneficios caídos del cielo, no es sólo algo frecuente, sino que cabría argumentar que incluso podría ser, en ciertos escenarios, una obligación para cumplir con la normativa europea de ayudas de estado. Ese es el caso del régimen de ayudas a la central nuclear de Hinkley Point en el Reino Unido, que contempla 60 años de vida útil total, de los cuales durante los 35 primeros la central recibirá un pago garantizado, pero durante los siguientes 25, si el precio de mercado fuese superior al esperado, se verá obligada a devolver una parte de esos ingresos extra a los consumidores británicos. También Portugal ha intervenido el mercado, en este caso de los productores renovables, a través de la “Clawback tax”, o Francia, obligando a las nucleares a vender a un precio fijado a ciertas comercializadoras entrantes.

Dos propuestas de mejora

Si bien la norma es muy positiva para corregir una de las mayores deficiencias del sector eléctrico español, y procede aplaudir al Gobierno por la valentía de haber abierto un melón que hasta ahora nadie se había atrevido a abrir, me permito realizar dos propuestas de mejora del Anteproyecto propuesto esta semana.

La primera se refiere a las instalaciones a las que resulta de aplicación, y en concreto, a la fecha de puesta en servicio que se toma como referencia. Se argumenta, en el artículo 2 del anteproyecto, que resulta de aplicación a las plantas anteriores al 11 de marzo de 2005, relacionado con la entrada en vigor del EU ETS. Sin embargo, es preciso diferenciar, en derecho europeo, entre la entrada en vigor y la aprobación, ya que existe habitualmente un periodo de transposición, durante el que la norma es conocida, pero no resulta aplicable. En el caso concreto del EU ETS, la Directiva que primero lo reguló fue la 2003/87/EC, de 13 de octubre de 2003, y por lo tanto debería ser desde ese momento desde el cual las plantas queden exentas de la minoración del sobreprecio derivado del CO2.

La segunda está relacionada con el uso que se hace de los en torno a 1.000 MM EUR de ingresos esperados por la aplicación de la minoración. Al margen de un 10% de ingresos que va destinado a cofinanciar la lucha contra la pobreza energética, el grueso de lo recaudado va contra el Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, y, por tanto, a reducir las aportaciones de todos los consumidores energéticos. Desde mi punto de vista, hubiera sido preferible ligarlo al resto de cargos del sistema eléctrico, que no se financiarán a través del FNSEE, de forma que ese 90% de lo obtenido vaya a reducir la factura eléctrica, en lugar de reducir también la del gas y la del petróleo. Hubiera sido una señal más potente de descarbonización, y más coherente con el propio espíritu del FNSEE.

Adicionalmente, conviene reiterar una vez más la importancia de revisar la metodología de los peajes, para incrementar su variabilización, de forma que la reducción del componente variable de la factura que se producirá con el FNSEE, y ahora también con esta minoración, no suponga un desincentivo a la eficiencia energética y al autoconsumo.

En conclusión, considero muy positiva esta propuesta de poner fin a las ganancias inmerecidas de ciertas centrales de producción, en la línea con lo que se hace en otros países europeos, si bien durante el proceso de aprobación normativo cabe introducir algunas mejoras que doten de mayor robustez a la propuesta. Es previsible que esta norma sea objeto de reclamaciones por parte de las empresas afectadas y que termine en los tribunales, no tanto por ser injusta, sino por la reducción de beneficios que va a suponer a algunas instalaciones. Pero es una norma necesaria, a mi juicio. A partir de ahora, sólo habrá que mirar al cielo para ver si cae agua, no euros de todos los consumidores. Y solo por eso, ya vale la pena iniciar este camino.

Daniel Pérez es abogado especializado en el sector eléctrico.