Uno de los grandes retos actuales en el ámbito de la electricidad es el referido a la red de distribución de energía eléctrica. En este artículo se pretende demostrar la necesidad de tener una red de distribución más neutral y democrática y se explorarán las vías existentes para lograr ese objetivo.
El debate sobre la gestión de la red de distribución eléctrica no es meramente teórico, sino que en países como Alemania se ha llevado a la práctica, sobre todo con el objetivo de facilitar una mayor penetración de energías renovables. Se calcula que se han creado en los últimos años en Alemania un total de 60 eléctricas locales y se han revertido más de 150 concesiones de distribución eléctrica, tanto en pequeños pueblos (Schönau) como en grandes ciudades (Hamburgo). Esta idea incluso ha cruzado el Atlántico, para llegar a ciudades de EEUU, como Boulder, Colorado.
En España, por razones históricas, las redes de distribución son propiedad de las compañías distribuidoras, quienes además gestionan directamente dichas redes por un periodo indefinido. En total, hay un total de 341 compañías distribuidoras registradas, muchas de ellas locales. Sin embargo, el problema viene de que más del 95% del negocio se reparte por zonas entre cinco compañías (Endesa, Gas Natural Fenosa, Iberdrola, E.ON e Hidrocantábrico), las cuales, además, tienen una posición dominante en los segmentos de generación y comercialización de energía eléctrica. Es preciso señalar también que la actividad de distribución le cuesta al sistema eléctrico unos 5.000 millones de euros cada año, lo que representa en torno a un 22% de los costes regulados.
La distribuidora no es sólo la compañía que realiza la lectura del contador, sino que también juega un papel muy importante en la generación, concediendo puntos de conexión para las instalaciones de producción de energía eléctrica. De hecho, puede observarse fácilmente cómo las empresas verticalmente integradas tienden a situar sus instalaciones de generación en aquellas zonas en las que ostentan el monopolio de la distribución. Así, en una denuncia de la Plataforma por un Nuevo Modelo Energético se analizaron 1.282 instalaciones de generación convencional, y se observó que en el 81,98% de los casos, la propietaria de la instalación de generación era del mismo grupo empresarial que la distribuidora de la zona. Además, son frecuentes los casos en los que la distribuidora de zona de una empresa verticalmente integrada pone excesivas trabas a las instalaciones de autoconsumo, conscientes de que la energía solar distribuida puede suponer un elemento “disruptivo” (UBS, Accenture) para su modelo de negocio. Por tanto, es de vital importancia quién gestiona esa red de distribución eléctrica. Sin una red verdaderamente neutra, será mucho más difícil llevar a cabo la transición energética hacia un modelo renovable y distribuido.
Dada esta necesidad de cambio en la gestión de las redes de distribución, ¿cómo podría articularse jurídicamente una democratización de la red de distribución en España? Antes de nada, hay que aclarar que democratización no necesariamente implica gestión pública, sino que el objetivo principal es la gestión neutral de la red de distribución, sea privada o pública.
En términos teóricos, cabe plantearse al menos cinco posibilidades de actuación, que se analizarán a continuación: (1) comprar la red de distribución; (2) expropiarla; (3) duplicarla; (4) separar propiedad y gestión de la red; y (5) incrementar las líneas directas.
La primera posibilidad es comprar toda o una parte de la red de distribución a las actuales propietarias, para que ésta sea gestionada por el propio Estado (opción avalada por el Tribunal de Justicia de la UE C-105/12) o por una compañía local. Para ello se necesitaría contar con la voluntad de vender por parte de las distribuidoras, recursos suficientes para su adquisición y autorización del Estado para la transmisión (art.53 LSE 2013). Por ejemplo, en el caso de Hamburgo, la recompra del 74,9 % de la red de distribución ha costado unos 550 millones de euros. Y en España, E.ON acaba de vender todos sus activos en España y Portugal, incluyendo su red de distribución, por 2.5000 millones de euros, pero ello obedece más a una reestructuración empresarial que a un deseo general de las grandes eléctricas de vender su red.
La segunda opción teórica es expropiar la red de distribución, que ya es declarada por la LSE 2013 como bien de utilidad pública (art.54). Según la propia norma, es posible expropiar en el caso de que así se demuestre necesario por las causas habituales, así como por razones de eficiencia energética, tecnológicas o medioambientales. La expropiación tiene la ventaja de que no exige la voluntad de venta de las grandes distribuidoras. No obstante, de nuevo, sería necesario pagar la correspondiente indemnización (artículo 33.3 de la Constitución).
La tercera alternativa es tender líneas de distribución nuevas, duplicando las ya existentes, al menos como opción temporal. Para ello, habría que obtener la inscripción en el registro de distribuidoras (plan de negocio para lograr en 3 años 25 MVA de transformación o 50 Kms. de líneas o 1000 clientes en instalaciones sin solución de continuidad eléctrica) o comprar una pequeña distribuidora ya existente, para tener así derecho a tender líneas eléctricas de distribución. Al margen del conflicto medioambiental que esta posibilidad plantea, ya que duplicar líneas implica también duplicar el impacto ambiental de la distribución, ese hipotético duplicado podría encontrar dificultades a la hora de obtener la autorización del artículo 53 LSE 2013, porque no respetaría los principios vertebradores de la red de distribución, tales como monopolio natural, la red única y menor coste (art.39.2 LSE 2013).
La cuarta alternativa es separar la propiedad y la gestión de las redes. Aceptando que las distribuidoras son las propietarias de las redes y respetando el principio de red única, es posible, no obstante, reivindicar la posibilidad de gestionar las redes de distribución. Esta opción encuentra respaldo en el artículo 24 de la Directiva 2009/72/CE, de mercado interior de la Electricidad, que obliga a los Estados miembros o a los propietarios de la red de distribución a designar un gestor de la red de distribución por un periodo de tiempo determinado, según criterios de eficiencia y equilibrio económico, para así garantizar que empresas de cualquier país de la UE puedan acceder al negocio de la gestión de la distribución eléctrica. Es cierto que España por el momento no ha cumplido con esta norma, pero ello no impide exigir que así sea. De esta forma, la gestión de la red de distribución sería sacada a concurso periódicamente, y la entidad ganadora se encargaría de gestionarla, a cambio de una retribución y del pago de un canon a la propietaria de la red de distribución. Esa entidad gestora podría ser una cooperativa eléctrica, una gran eléctrica o incluso un ayuntamiento (no como servicio público, pero sí como iniciativa económica de mercado).
La quinta es incrementar el número de líneas directas, como solución de mínimos y de carácter temporal, basada en la idea de impedir que las distribuidoras frenen el autoconsumo. Esta solución es aplicable, por ejemplo, en polígonos industriales o comunidades de vecinos, siempre que el titular del punto de generación y de consumo sea la misma persona. Para ello, se tendría que firmar un contrato de suministro único por parte de la comunidad de vecinos o polígono, que luego se repartiese entre todos los vecinos o naves de forma equitativa, la consideración de comercializadora de energía eléctrica. De esta forma, la instalación de dentro de la comunidad o el polígono no formaría parte de la red de distribución, y se podrían conectar instalaciones de autoconsumo evitando posibles peajes de respaldo.
En conclusión, la red de distribución constituye un elemento esencial del sistema eléctrico, no sólo por las dimensiones del negocio de distribución per se, sino sobre todo por el impacto que la gestión de la red de distribución tiene sobre el segmento de la generación**. Una mayor democratización de la red de distribución para garantizar su neutralidad, encontraría con algunas barreras legales, pero existen alternativas que permiten superar esos obstáculos si hay verdadera voluntad política para lograrlo**.
Daniel Pérez es socio en Holtrop SLP.
Jaac
07/01/2015