La energía europea en tiempos de guerra

En la obra “Epitoma rei militaris”, autoría del escritor Flavio Vegecio en el siglo IV d.C., se contiene la conocida proposición “igitur qui desiderat pacem, praeparet bellum”. Una máxima que, si bien no ha sido tenida en cuenta por la Unión Europea, todavía, en el plano militar, sí ha influido en su política energética, erigiendo el “European Green Deal” de 11 de diciembre de 2019 en el instrumento de planificación central en este ámbito y prioridad de actuación de la Unión, con el propósito de alcanzar la neutralidad climática en 2050.

Desgraciadamente, nos hallamos inmersos en una terrible guerra provocada por la invasión militar de Rusia en Ucrania que, más allá de sus devastadoras consecuencias en el aspecto humanitario con dos millones de refugiados en tan sólo dos semanas, guarda unas implicaciones extraordinarias en la geopolítica energética, puesto que más del 45 % del gas natural que consume la Unión Europea proviene de Rusia -el 41 % a finales del pasado año-. En 2020 la Unión importó casi el 58 % de su energía.

Se trata, pues, no sólo de una crisis humanitaria de excepcionales dimensiones -dos millones de refugiados en tan sólo dos semanas-, sino de una crisis energética que afecta con especial intensidad a la Unión Europea, puesto que más del 45 % del gas natural que consume proviene de Rusia.

Este escenario de emergencia ha motivado que la Comisión Europea publicara este martes, 8 de marzo de 2022, una Comunicación anunciando los elementos esenciales del Plan denominado “REPowerEU”.

El Plan guarda un triple objetivo consistente en reducir la dependencia del gas ruso en dos tercios antes de que finalice el año, diversificar las fuentes de energía con el fin de garantizar el suministro, así como precipitar -aún con mayor intensidad y alcance- la integración de energías renovables e incrementar la eficiencia energética. Una motivación que conduce, en términos más amplios, a la aceleración de la transición energética.

En cuanto a la diversificación del suministro, la Comisión garantiza la provisión de gas natural para lo que resta de invierno. Sin embargo, la pretensión es aumentar anualmente la importación de GNL en 50 bcm (miles de millones de metros cúbicos, por sus siglas en inglés) de países como Catar, Estados Unidos y Egipto o zonas como el Magreb. Además, se estima necesario que en la logística del gas natural importado cobren especial relevancia países como Azerbaiyán, Argelia y Noruega.

Sin perjuicio de la diversificación en lo que a la importación de gas natural se refiere, la Comisión incide en la importancia de aumentar la producción de biometano y en la necesidad de acelerar el despliegue del hidrógeno verde.

En cuanto al biometano, la Comunicación anuncia que su intención es duplicar el objetivo fijado en el paquete de medidas denominado “Fit for 55”, publicado hace escasos meses, de forma que en el 2030 estemos en condiciones de producir 35 bcm. Un ambicioso propósito que representaría el 20 % del gas natural que actualmente se importa de Rusia y que convendría fuere reflejado en la modificación de la Directiva (UE) 2018/2001, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, que contempla el “Fit”.

En relación con el hidrógeno verde, la ambición no es menor. En particular, la Comunicación anuncia 15 mt (millones de toneladas, por sus siglas en inglés) de hidrógeno verde, además de los 5,6 mt ya previstas en el “Fit for 55”, con la intención de que en 2030 puedan reemplazarse anualmente entre 25 y 50 bcm de gas ruso. Un objetivo de extraordinaria dificultad que requerirá, además, una cuidadosa planificación de la infraestructura necesaria para el transporte y distribución de las elevadas cantidades de hidrógeno verde que se pretende sean producidas, y el diseño regulatorio correspondiente.

Asimismo, como es natural, la Comunicación también se centra en la aceleración del despliegue relativo a la electrificación de la economía, prestando especial atención a su vis expansiva en el ámbito de la calefacción y refrigeración, así como al aumento de la producción de energía eléctrica con tecnología fotovoltaica.

Una vez sentado lo anterior, conviene destacar que el Plan “REPowerEU” ofrece, también, una serie de consideraciones de extraordinaria relevancia para el funcionamiento del mercado de energía eléctrica. En concreto, afirma sin ambages que la regulación de precios y el establecimiento de mecanismos de transferencia para ayudar a proteger a los consumidores y a nuestra economía, es posible; aunque conviene no olvidar que se trata de una Comunicación dirigida a las demás instituciones comunitarias, por lo que no estamos ante un acto legislativo de la Unión Europea, circunstancia que determina su ausencia de efectos jurídicos vinculantes. Sin perjuicio, claro está, de su significación política.

Es realmente novedoso -y por qué no decirlo, sorprendente- que la Comisión abogue por la regulación de precios en el mercado eléctrico con base en el artículo 5 de la Directiva (UE) 2019/944, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, basándose en los apartados tercero y sexto del citado artículo, los cuales facultan para intervenir en la fijación de precios para el suministro de electricidad tanto a los clientes domésticos en situación de pobreza energética, como al resto de clientes domésticos y a las microempresas cuando no exista una competencia efectiva entre los suministradores. En el Anexo I de la Comunicación se indica por parte de la Comisión como, a su juicio, debería realizarse esta intervención de precios.

Unas previsiones de carácter extraordinario en las que resulta de difícil subsunción el supuesto fáctico presente, sin perjuicio de su excepcionalidad. Es llamativo, además, que sea ahora precisamente la Comisión Europea quien invite a limitar la formación de precios en los mercados mayoristas de electricidad cuando hace prácticamente un año la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) tuvo que aprobar la Resolución de 6 de mayo de 2021 para adaptar las reglas de funcionamiento de los mercados diario e intradiario de energía eléctrica a los límites de casación europeos determinados por la Agencia Europea para la Cooperación de Reguladores de Energía (ACER) en su Decisión 4/2017 y 5/2017; siendo los límites técnicos inferior y superior que existían en el MIBEL de 0 y 180 €/MWh, mientras que los límites de casación europeos determinados por la Agencia Europea para la Cooperación de Reguladores de Energía (ACER) se sitúan en -500 €/MWh y +3000 €/MWh en el mercado diario y en -9.999 y 9.999 €/MWh en el mercado intradiario continuo. Una tempestad cuya única luz viene dada por el artículo 10 del Reglamento (UE) 2019/943 relativo al mercado interior de la electricidad, faro de escasa eficacia por lo visto y vivido hasta la fecha, y por su singular asimetría con la Directiva (UE) 2019/944, fuente histórica y matriz de la organización de los mercados interiores de electricidad y gas natural.

Igualmente novedoso es el contenido del Anexo II de la Comunicación, puesto que propone la adopción de medidas fiscales de carácter temporal sobre los beneficios obtenidos por las tecnologías inframarginales -también conocidos como “windfall profits”-, un recorrido inexplorado hasta la fecha por parte de la Unión Europea. Es relevante, a este respecto, que la Comisión recuerde el carácter no retroactivo que deberían guardar tales medidas, el respeto al principio de neutralidad tecnológica, así como la posibilidad de vincular mecanismos de transferencia a los ingresos derivados de las mismas. A este respecto, también destaca la exención que debería aplicarse, en palabras de la Comisión, sobre la energía que no se ha beneficiado de los precios actuales del mercado eléctrico al estar vendida a plazo.

En este sentido, cabe advertir sobre el llamamiento que realiza la Comisión respecto de los ingresos obtenidos por los Estados miembros en relación con el comercio de los derechos de emisión a fin de que éstos puedan emplearse para la financiación de diversas necesidades sociales de los consumidores con rentas medias y bajas. Un contexto idóneo para la aplicación de mecanismos “cap-and-trade” al estilo californiano en forma, igualmente, de objetivos de descarbonización.

En suma, la Comunicación de la Comisión Europea por la que se anuncian los elementos esenciales del Plan “REPowerEU” constituyen un relevante instrumento de política energética comunitaria, aunque sin efectos jurídicos vinculantes. Son objetivos muy ambiciosos y loables los que en ella se anuncian, pero su incorporación a los ordenamientos internos de los distintos Estados miembros dependerá del tipo de acto legislativo y el alcance que la Unión Europea finalmente utilice en cada caso. De cualquier modo, resulta esencial mencionar que no se contienen reformas estructurales, sino específicas previsiones con vocación de transitoriedad cuya eventual aplicación únicamente tendría cabida con la previa habilitación de las correspondientes normas de Derecho extraordinario y, bajo esa condición.

Vicente López-Ibor Mayor es Doctor en Derecho y Presidente de EFELA e Ignacio Zamora Santa Brígida es Doctor en Derecho y Abogado.