Por una fiscalidad verde armonizada que salvaguarde la libre competencia y la unidad de mercado

El objetivo de los impuestos medioambientales debe ir más allá de la mera finalidad recaudatoria y debe no solo cumplir con el ya conocido principio de que “quien contamina paga” si no que debe, también, incentivar comportamientos respetuosos con el medioambiente, de manera que estos tributos sean un instrumento efectivo que sirva para construir una economía sostenible. Asimismo, el establecimiento de tributos medioambientales permite introducir mecanismos de corrección de determinadas externalidades negativas que dañan el medioambiente, como pueden ser la emisión de gases de efecto invernadero, la producción y el consumo de energía o el depósito de residuos.

En España, tradicionalmente, la introducción de las figuras impositivas de carácter medioambiental se ha limitado principalmente al ámbito autonómico que, en el uso de sus competencias, ha ido estableciendo numerosos impuestos bajo la excusa, a veces, de la protección medioambiental. En efecto, el artículo 133,2 de la Constitución española reconoce que las autonomías tienen potestad normativa para el establecimiento de impuestos, bajo ciertos requisitos. Así, la Ley Orgánica de la Financiación de las CCAA establece limitaciones a la creación de estos tributos como por ejemplo no gravar hechos en el ámbito de otras CCAA, o ya gravados por Corporaciones locales y, sobre todo, no perjudicar la libre circulación de bienes, servicios y personas.

La proliferación de tributos propios ambientales por parte de las diferentes autonomías, sin la cobertura de una política medioambiental más amplia, estatal y/o europea, o al menos, coordinada y consensuada entre las distintas autonomías, nos ha llevado a una situación de creación, casi compulsiva, de tributos heterogéneos, sin razonabilidad y conexión de unos con otros, tanto en la definición de los hechos imponibles como en los restante elementos que configuran el tributo (base imponible, tipos impositivos, etc.).

Efectivamente, en el ámbito de las CCAA han proliferado toda una suerte de tributos cuyos hechos imponibles, en la práctica, han sido y son, de lo más dispares y sin que los mismos vayan acompañados de su correspondiente análisis económico del impacto medioambiental que se pretende proteger o corregir con el correspondiente tributo.

Así, nos encontramos, sólo en la categoría de emisiones al aire, un total de aproximadamente trece -13-impuestos, desde  Cataluña que tiene un catálogo de cinco -5-, hasta Aragón que tiene dos – 2-, pasando por Andalucía, Asturias, Galicia, Murcia y Comunidad Valenciana, que cuentan con uno -1- en su haber y, que van desde el impuesto de emisiones de gases a la atmósfera, pasando por el impuesto sobre el daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta, o el impuesto sobre la emisión de óxidos de nitrógeno a la atmosfera producida por la aviación comercial.

Y así, podríamos seguir, suma y sigue….. por cada una de las siguientes categorías: Agua, unas catorce -14- figuras impositivas,  aproximadamente, seis -6- impuestos y nueve -9- cánones en once CCAA; Gestión de residuos, nueve -9- impuestos y seis -6- cánones, en once CCAA; Recursos, cinco -5- impuestos y un canon, en seis -6- CCAA.

La casuística y su dispersión es obvia, y conlleva una aplicación de los impuestos de carácter medioambiental en las CCAA desigual, lo que supone una clara distorsión de la unidad de mercado, en una economía cada vez más global.

En este sentido, el Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema tributario - Informe Lagares, 2014- puso de manifiesto que uno de los principales problemas existentes es el que se refiere al excesivo desarrollo de los impuestos propios autonómicos “sin un patrón común” y con escasa potencia recaudatoria en general.

Además, el Informe determina que muchos de estos impuestos no cumplen con su finalidad de protección o no deterioro del medioambiente, en el sentido de conseguir modificar conductas, y propone la necesidad de armonización de todos estos tributos o, al menos, una mínima coordinación que reduzca los costes indirectos que sufren los contribuyentes.

Alguna de las propuestas del Informe Lagares pasa por el establecimiento de un gravamen homogéneo en todo el territorio español- incluso, mundial- y, en concreto, de un impuesto estatal sobre las emisiones NOx y SOx y su posterior reparto entre los distintos entes autonómicos, garantizándose así la seguridad jurídica para los contribuyentes. Igualmente, el establecimiento de un gravamen homogéneo implicaría la eliminación de la dispersión normativa y de actuación y, en consecuencia, se eliminaría la distorsión del libre mercado.

Asimismo, la Comisión de expertos propone la eliminación de los impuestos y cánones de naturaleza medioambiental de las distintas CCAA que carecen de una clara justificación medioambiental, como los impuestos por agua embalsada o las diferentes modalidades del canon eólico y la corrección de la dispersión normativa que perjudica la eficiencia (cánones de residuos, impuestos por emisiones atmosféricas, cánones de vertidos, etc.) abogando, nuevamente, por una regulación armonizada y cuyo ámbito de aplicación sea el territorio nacional.

A nivel estatal tampoco podemos decir que se haya acometido una reforma fiscal medioambiental global, sino que, más al contrario, desde 2013 se han ido introduciendo figuras impositivas estatales que, claramente, han contribuido a la dispersión y fragmentación normativa y cuyo carácter finalista ha quedado en entredicho, por ser su finalidad recaudatoria la que ha prevalecido.

Por todo ello, es necesaria una reflexión y abrir el debate de la actual situación de las políticas públicas medioambientales, acorde a los compromisos europeos asumidos y a las necesidades de España, para alcanzar un consenso y vertebrar  un sistema fiscal ambiental estatal, autonómico y local armonizado que elimine la dispersión normativa y que contribuya no solo a la protección del medioambiente sino, también, que favorezca la libre competencia y la unidad de mercado y que redundará en beneficio de todos los agentes del sector y de los consumidores de energía.

Ana Rodríguez Cantarero es socia responsable del sector Energía en PwC Tax & Legal Services.