Por consiguiente, no debe olvidarse que toda acción política guarda carácter subjetivo en tanto que responde a la voluntad de un concreto órgano gubernativo. En este escenario resulta conveniente que el estudio de las distintas políticas públicas se realice desde esta perspectiva; tomando como punto de partida que se está ante medidas adoptadas sin ánimo de objetividad, tras las cuales subyace una determinada ideología que -en mayor o menor medida- responde a los votos introducidos en las urnas.
Es un enfoque pragmático, desprovisto de inocencia, el que debe emplearse para iniciar una aproximación al esquema regulatorio de las subastas para el otorgamiento del régimen económico de energías renovables.
En línea con lo anterior, ha de señalarse que la convocatoria de subastas para la adjudicación de ayudas es una posibilidad, no una obligación. Como es frecuente en materia de regulación económica, existen alternativas; presentando, cada una, sus propias ventajas e inconvenientes. Las opciones existentes en España para invertir en la generación de electricidad con energías renovables son, además de las referidas subastas, las siguientes: a) los proyectos merchant, donde la retribución depende de la casación entre oferta y demanda en el mercado spot o mayorista; b) la celebración de acuerdos de compraventa de energía limpia a largo plazo, más conocidos por su denominación anglosajona Power Purchase Agreement (PPA); c) así como el resto de mecanismos que tradicionalmente han venido ofreciendo los mercados a plazo.
Dicho lo cual, la realidad es que en el sector energético son mayoría los partidarios de las subastas para el otorgamiento de ayudas y, en consecuencia, tanto el último Gobierno popular como el actual Gobierno socialista de coalición han actuado dando satisfacción al sentir mayoritario.
Por lo tanto, a fecha de hoy la pregunta relevante no es si deben convocarse o no subastas, pues sería pretender que el aire soplara donde se encuentra la vela. La cuestión esencial es, en el contexto en el que nos hallamos, determinar cuál es el diseño más adecuado de subasta.
La arquitectura de las actuales pujas viene determinada por el reciente Real Decreto 960/2020, de 3 de noviembre, por el que se regula el régimen económico de energías renovables para instalaciones de producción de energía eléctrica. Un esquema regulatorio que ha de completarse con la aprobación de una orden ministerial y una resolución de la Secretaría de Estado de Energía por cada subasta que sea convocada.
En este sentido, la Orden TED/1161/2020, de 4 de diciembre, se encarga de regular las condiciones de la primera subasta y de establecer un calendario indicativo para el periodo 2020-2025. De acuerdo con su contenido, se celebrarán subastas, al menos, anualmente. Además, guarda interés la exigencia de una garantía económica como requisito previo para participar en la subasta. En concreto, 60 euros/kW para la potencia por la que se pretenda ofertar; una cuantía muy superior a la solicitada en la primera de las subastas convocadas en el año 2016, siendo en aquella ocasión de 20 euros/kW. Algo comprensible si se tiene en cuenta que una calificación demasiado laxa sería una puerta abierta a la especulación. Por ello, es importante que sólo se permita la concurrencia de proyectos que presenten un cierto grado de madurez.
Uno de los aspectos más novedosos del diseño previsto por el RD 960/2020 es el referido al mecanismo de oferta. A este respecto, en su informe de 30 de julio de 2020, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) se pronunció a favor de que se escogiera la regla de precio discriminatorio o pay-as-bid, frente a un modelo alternativo de precio uniforme o marginalista; pues, si bien no existe consenso en la literatura académica en relación con el impacto de una y otra, sí está claro que en las subastas de repetición resulta recomendable optar por el formato pay-as-bid toda vez que está menos expuesto a prácticas colusivas y facilita el aprendizaje de los agentes que participen en las pujas.
No obstante, la CNMC discrepa de manera ostensible en lo relativo a la liquidación de la energía subastada. El RD 960/2020 contempla que la liquidación se realice de conformidad con la energía vendida en los mercados diario e intradiario, lo que puede derivar en un incentivo para que se sobreestime la producción en horas de precios bajos y se infravalore en horas de precios altos. Para evitarlo, la CNMC proponía liquidar según la energía medida, propuesta que finalmente ha sido desoída por el Ministerio.
Asimismo, el organismo regulador señala en su informe que, desde la perspectiva de la comercialización, la liquidación a los adjudicatarios de la subasta se traduce en un recargo (si el precio de adjudicación de la subasta es superior al precio del mercado) o en un descuento (si el precio de adjudicación de la subasta es inferior al precio del mercado). El problema que esto plantea es que un comprador en el mercado no sabrá qué recargo tendrá que pagar o qué descuento tendrá derecho a recibir hasta después de que se haya celebrado la casación de los mercados diarios e intradiario. Y, concluye en este sentido que, en la medida en que la energía procedente de estas instalaciones llegue a representar un volumen relevante para los comercializadores, estos deberán internalizar esta incertidumbre en sus ofertas, lo que se traducirá en un incremento en el precio de los consumidores.
Estamos, en suma, ante un tipo de subasta cuyo resultado podría ser definido como un PPA de naturaleza regulatoria, dado que las nuevas ayudas (el régimen económico de energías renovables) se basa en el reconocimiento a largo plazo de un precio fijo (en €/MWh) para una cantidad determinada de energía a entregar en un plazo concreto. Sin embargo, el RD 960/2020 impide que el riesgo inherente a la parte no cubierta por las ayudas se mitigue mediante la firma de verdaderos PPAs de naturaleza contractual (contratos a plazo); una restricción que, a juicio de la CNMC, carece de justificación.
Una vez sentado lo anterior, concluimos que existen multitud de posibles modelos de subasta con muy diversos alcances, por lo que resulta fundamental seleccionar aquel que se estime más eficiente y adaptarlo convenientemente a la propia circunstancia; pues, de lo contrario, se podría distorsionar el funcionamiento del mercado en su conjunto. Recuérdese que una tecla en mal estado podría desafinar el piano…
Ignacio Zamora Santa Brígida es abogado en Bird & Bird y Doctor en Derecho por la Universidad Complutense
Angelica Guille
27/01/2021