El novedoso régimen de caducidad comprendido en el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, distingue la regulación de plazos de extinción en atención a la fecha en que fueron otorgados los permisos de acceso.
La nueva regulación de la caducidad de los permisos otorgados con posterioridad al 27 de diciembre de 2013 se articula ligándola a un plazo específico y al advenimiento de un hito, llegado el cual no acredite el solicitante el cumplimiento de los presupuestos previstos normativamente.
Sin embargo, el empleo de la caducidad, en tanto constituye un medio de extinción de autorizaciones administrativas y de posible ejecución de los avales depositados, debe aplicarse con todas las garantías, lo que exige conferir siempre la audiencia previa del afectado para que puede formular alegaciones en su defensa, y asimismo no hacer extensivas al mismo las consecuencias desfavorables que dicha caducidad conlleva cuando es consecuencia de la falta de cumplimiento por parte de la Administración de sus obligaciones formales.
¿Es posible declarar la caducidad de los permisos y la ejecución de las garantías cuando la Administración no ha notificado a los interesados el justificante de presentación y admisión de la solicitud de autorización administrativa previa?
El artículo 1.2 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, liga la caducidad de los permisos de acceso y conexión, otorgados con posterioridad al 27 de diciembre de 2013, a la falta de acreditación por parte del solicitante ante el gestor de la red del cumplimento de los hitos administrativos relacionados en su apartado primero.
Ante esta situación, surge la duda de qué ocurrirá en los caos en los que la falta de cumplimento o, en su caso, de acreditación del cumplimiento de los referidos hitos administrativos se deba, a su vez, a la falta de cumplimento por parte de la Administración del cumplimiento de sus obligaciones formales.
El Real Decreto 1955/2000 no ha sido ajeno a la posibilidad de exceptuar la ejecución de las garantías contra el solicitante de los permisos, en los casos en los que los motivos del desistimiento de su solicitud vengan dados por circunstancias impeditivas que no fueran directa ni indirectamente imputables al interesado, si bien referidos exclusivamente al supuesto en el que el propio solicitante formule desistimiento.
En este sentido, puede resultar particularmente problemático el cumplimento o, en su caso, la acreditación del cumplimiento de la autorización administrativa previa, como condición para evitar la caducidad de los permisos de acceso y conexión, prevista en el número 1º de las letras a) y b) del artículo 1.1 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, a cuyo tenor los titulares de los permisos de acceso para instalaciones de generación de energía eléctrica, que hubieran obtenido dichos permisos en fecha posterior al 27 de diciembre de 2013, deberán acreditar el cumplimiento del hito administrativo consistente en que la solicitud de la autorización administrativa previa esté presentada y admitida en unos plazos no superiores a los siguientes: a) Si el permiso de acceso se obtuvo en una fecha comprendida entre el 28 de diciembre de 2013 y el 31 de diciembre de 2017, ambos inclusive, en un plazo 3 meses; y si el permiso de acceso se obtuvo con posterioridad al 31 de diciembre de 2017 y antes de la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, en un plazo de 6 meses.
Sin embargo, la admisión a trámite de una solicitud, y en particular de la autorización administrativa previa, cuando la misma cumple los requisitos de admisibilidad, es un trámite procedimental que está dentro de las obligaciones de la Administración, cuyo incumplimiento, por falta de emisión del oficio de admisibilidad formal, no puede perjudicar al administrado.
La obligación de la Administración de emitir y notificar el oficio tramitatorio de admisión o inadmisión de una solicitud sólo compete a ella, y queda por ello fuera del ámbito de disposición del ciudadano.
La regulación del procedimiento administrativo impone esta obligación de la Administración a lo largo de su articulo, como relacionamos a continuación.
En primer lugar, el artículo 66.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, confiere a los ciudadanos el derecho a “exigir” a la Administración el recibo que acredite la fecha y hora de presentación de sus solicitudes y escritos, disponiendo que: “De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación“.
Asimismo, y en cualquier caso, la Administración si aprecia que una solicitud no reúne los requisitos de admisibilidad deberá requerir al interesado para que la subsane, advirtiéndole de las consecuencias que de no hacerlo pueden dimanarse, que en el caso analizado seria la caducidad.
Dispone el artículo 68.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que: “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.”.
En consecuencia, y aún en el caso de que una solicitud de autorización administrativa previa no reuniera los requisitos de admisión, la Administración no puede inadmitirla sin haber requerido previamente al solicitante para subsanar los defectos u omisiones que le afectasen, bajo siempre apercibimiento de las consecuencias de no cumplimentar la subsanación.
Además, el artículo 73.2 de la Ley 39/2015 señala que: “En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.”.
En particular, y en relación con la acreditación de los hitos administrativos a que el propio Real Decreto-ley 23/2020 condiciona la caducidad de los permisos, esta norma, como reflejo de las antedichas disposiciones que rigen el procedimiento administrativo común, pone de manifiesto que efectivamente corresponde a la Administración el cumplimiento de su obligación formal de cursar notificación del trámite de presentación y admisión, cuando dispone su artículo 1.2 que “El órgano competente para dictar la autorización deberá emitir escrito que acredite que dicha solicitud ha sido presentada y admitida”.
Nuestra jurisprudencia es clara en el sentido de reconocer el principio de que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de sus propias obligaciones.
Así lo ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus clásicas Sentencias 180/1991, 6/1986, 254/1993, y 188/2003, de 27 de octubre, en particular por referencia al incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver expresamente, que como reconoce la Sentencia 139/2020, de 5 febrero, del Tribunal Supremo (Rec. 6287/2018) es un deber “que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE", habida cuenta, como afirma la Sentencia 277/2018, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Rec. 62/2018), que “lo que tenemos es una situación de ilegalidad que no puede beneficiar a quien la ha producido”.
Llevando estas consideraciones al supuesto analizado, en el que el titular de un permiso debe acreditar, antes del transcurso de los plazos previstos en el número 1º de las letras a) y b) del artículo 1.1 del Real Decreto-ley 23/2020, que su solicitud de autorización administrativa previa esté presentada y admitida, no podría la Administración, que no notifica al interesado el oficio justificante de la presentación y admisión de esta solicitud de autorización administrativa previa -a cuya emisión le obliga específicamente su propio artículo 1.2-, declarar la caducidad del permiso y la consiguiente ejecución de la garantía por falta de acreditación de cumplimento en plazo de este hito administrativo, porque haría pesar sobre el patrimonio del administrado su propia situación de ilegalidad por incumplimiento de sus obligaciones formales.
Incluso en el supuesto en el que la propia solicitud de autorización administrativa previa, respecto de la que la Administración no ha notificado justificante de presentación y admisión, no cumpliere los requisitos de admisibilidad, tampoco podría declararse la caducidad del permiso a que se refiere por falta de acreditación de cumplimento en plazo del hito administrativo del número 1º de las letras a) y b) del artículo 1.1 del Real Decreto-ley 23/2020, toda vez que es la propia Administración la que ha incumplido su obligación, no ya de notificar la admisión, sino también, y en particular, la de conferir al solicitante un plazo previo para subsanar los defectos u omisiones que pudiesen afectar a su solicitud, bajo siempre apercibimiento de las consecuencias de no cumplimentar la subsanación.
En definitiva, la Administración no puede declarar la caducidad de los permisos de acceso y conexión, y la consiguiente ejecución de las garantías prestadas, por falta de acreditación, en el plazo legal señalado en el número 1º de las letras a) y b) del artículo 1.1 del Real Decreto-ley 23/2020, de la presentación y admisión de la solicitud de autorización administrativa previa, si no notificó el justificante de admisión de dicha solicitud o si, antes de notificar su inadmisión, no confirió al solicitante un plazo previo para subsanar los defectos u omisiones en que pudiese incurrir su solicitud, bajo siempre advertencia de las eventuales consecuencias de la falta de subsanación de dichos defectos u omisiones.
_Pedro Rubio Escobar es _Socio de ONTIER
Gloria González
15/12/2020