¿Quién va a pagar los costes ajenos al suministro que gravan a las tarifas eléctricas?

La lucha contra el coronavirus está dominando las noticias, pero el confinamiento no ha paralizado el país.  Prueba de ello es el debate que se está produciendo en relación a cómo repartir los “cargos” que gravan a las tarifas eléctricas, y cuyo resultado podrá tener un impacto significativo en los bolsillos de las familias.

Los “cargos” son costes ajenos al suministro de electricidad, pero cuya financiación ha recaído históricamente en las facturas eléctricas, y representan un 30% del total de las facturas que pagan los consumidores domésticos (un 38% si se incluye el impuesto especial sobre el consumo y el IVA que se aplica sobre los cargos; equivalente a un recargo del 62% sobre el coste de la factura en ausencia de cargos). Estos cargos estaban hasta ahora “escondidos” en las tarifas eléctricas, pero cambios impuestos por la Comisión Europea obligan al Gobierno a hacerlos explícitos, y ello abre la puerta a que modifique el reparto.

Actualmente, un 50% de los cargos recae implícitamente en el término de energía y el otro 50% en el término de potencia. Si el Gobierno modifica el reparto, los consumidores se verán afectados en función de si consumen más o menos energía o potencia que la media.  Pero no solamente se verán afectados los consumidores, sino también las empresas que venden o instalan paneles fotovoltaicos en los tejados para autoconsumo.

Por ello, no resulta sorprendente que la asociación de empresas fotovoltaicas (UNEF) haya publicado un informe en el cual propone que el 100% de los cargos imputados a los peajes eléctricos se carguen sobre el término de energía, ya que ello fomentaría la compra e instalación de paneles fotovoltaicos en los tejados de los hogares y centros comerciales.

En primer lugar, conviene señalar que un panel fotovoltaico en un tejado de una vivienda no solamente conlleva un mayor coste de instalación sino también una menor producción (por una peor orientación y mantenimiento) que el mismo panel en una “granja solar”. Además, los hogares que más se beneficiarán de la instalación de paneles fotovoltaicos son los que tienen mayores recursos económicos para abordar la inversión y viven en viviendas unifamiliares (con mayor superficie de tejado por persona).  Así, cuando un hogar instala un panel fotovoltaico en su tejado se incrementa el coste total de suministro y generalmente se trasladan cargos desde hogares “ricos” al resto de hogares.

Un argumento que se alega a favor de poner los cargos en el término de energía es que el peso relativo del término de potencia es mayor en España que en el resto de Europa.  Sin embargo, lo relevante no es si España es o no una “anomalía internacional”, sino si la tarifa española es o no “eficiente”.  En este sentido, el Consejo de Reguladores Europeos de Energía (CEER), en su informe sobre “buenas prácticas” en el diseño de tarifas, recomienda que los costes se carguen preferentemente en los términos de potencia.  Por ello, aunque el actual reparto de los cargos sea atípico, no por ello es una anomalía que se deba corregir, sino que es una característica que se debe proteger.

Un segundo argumento que se alega es que incrementar el porcentaje de cargos que se aplica sobre el término de energía favorece que los consumidores acometan medidas para ahorrar energía.  Paradójicamente, la inversión en ahorro energético puede implicar un despilfarro de recursos si lo que se gasta en reducir el consumo es más que el valor de la energía que se ahorra (sin tener en cuenta los “cargos”).  De hecho, el informe de CEER advierte que poner cargos en el término de energía puede sobreincentivar la reducción de la demanda y el desarrollo ineficiente del autoconsumo.

Los peajes diseñados por la CNMC también han sido caracterizados como “una oportunidad perdida”, alegando que el elevado peso del término de potencia desincentiva el autoconsumo, el ahorro y la eficiencia energética.  Pero los peajes deben reflejar los costes que los consumidores ocasionan en las redes (esa ha sido la metodología adoptada por la CNMC) y los cargos se deben aplicar de forma que minimicen las distorsionen en las decisiones de los consumidores, para maximizar el bienestar social.  La teoría económica ya ha resuelto cómo hacerlo, con una metodología denominada “precios Ramsey”.  El resultado de esta metodología es que (a) los costes ajenos al suministro se deberían repartir entre todas las fuentes de energía (no solamente la electricidad, sino también el gas natural, la gasolina y el gasóleo) y que, (b) para aquellos costes que se deban recuperar por medio de la tarifa eléctrica, éstos se deben imputar preferentemente sobre el término de potencia, tal como lo recomienda CEER.

Un tercer argumento que se alega para incrementar el porcentaje de cargos que gravan el término de energía es que es “progresivo” porque, en media, los consumidores de mayor renta consumen más electricidad.  Así, por ejemplo, el informe de UNEF señala que, de acuerdo con los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares del INE, mientras que los consumidores con menores ingresos consumen una media de 2.072 kWh al año, los de mayores ingresos consumen 2.981 kWh.  Sin embargo, la misma Encuesta muestra que hablar de “consumos medios” u “hogares tipo” resulta engañoso porque esconde que en realidad hay hogares pobres que consumen 10.000 kWh al año y hogares ricos que prácticamente no consumen electricidad del sistema, porque se calientan con gas natural, disponen de electrodomésticos de bajo consumo, o tienen paneles fotovoltaicos o placas termosolares en su tejado.

Gráfico: Relación entre los ingresos de los hogares y su consumo de electricidad

En realidad, el nivel de ingresos de los hogares apenas explica un 2% de las diferencias entre el nivel de consumo de electricidad en los hogares. Y los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares muestran que incrementar los cargos imputados a los hogares cuyo consumo es superior a la media y reducir los imputados a los hogares con un consumo inferior a la media, incrementaría la factura de 3,5 millones de hogares “pobres” y reduciría la factura de 4 millones de hogares “ricos”.

Es decir, en el caso 7,5 millones de hogares (un 42% del total) incrementar el término de energía de las tarifas tendría el efecto opuesto de lo que supuestamente se estaría buscando (cobrar más a los “ricos” y menos a los “pobres”). El impacto redistributivo es prácticamente el mismo que si se hiciera tirando una moneda al aire. Además, incrementar las facturas de los hogares que más consumen perjudicaría especialmente, y sin ningún motivo, a los hogares en Comunidades Autónomas con una climatología más adversa, y cuyo gasto en energía es mayor.

Sin duda el Gobierno debe proteger a los consumidores vulnerables, pero ello no requiere alterar el diseño tarifario que aplica a todos los hogares, induciéndoles con ello a tomar decisiones ineficientes.  Las tarifas deben ser eficientes y las ayudas a los hogares vulnerables deben canalizarse por medio de un bono social basado en sus ingresos, tal como se hace en la actualidad.

Poner los cargos sobre el término de energía perjudicaría también la electrificación de la economía (imprescindible para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y luchar contra el cambio climático).  Y ello llevaría a una situación absurda en la cual el Gobierno estaría penalizando el consumo de electricidad aplicando cargos al término de energía y, para contrarrestar ese efecto, se vería obligado a ofrecer subvenciones a los consumidores para que sustituyan sus calderas de gas por bombas de calor y compren vehículos eléctricos.

El debate sobre el reparto de los cargos va a continuar en los próximos meses, y el Gobierno deberá tomar una decisión antes de final de año, decisión que afectará a las facturas de los hogares a menos que se mantenga el actual reparto al 50%.  Mantener el reparto al 50% es, sin duda, la decisión más fácil desde una perspectiva política, mientras que incrementar el porcentaje de cargos aplicado al término de energía satisfaría al lobby fotovoltaico y de instaladores de paneles en los tejados, pero la función de un Gobierno no es tomar decisiones fáciles sino decisiones coherentes con la maximización del bienestar social.  Y la teoría económica no deja dudas al respecto: maximizar el bienestar social implica repartir los costes ajenos al suministro entre todas las fuentes de energía, cargar los costes que se deban recuperar por medio de la tarifa eléctrica preferentemente sobre el término de potencia, y revisar el diseño del bono social para, de verdad, proteger a los consumidores vulnerables.

Oscar Arnedillo Blanco es Director Gerente en NERA Economic Consulting y Jorge Sanz Oliva es Director Asociado en NERA Economic Consulting.