El momento de la política energética

La transición energética

Hoy en día es incuestionable la necesidad de avanzar en la transición energética, como vía para sustituir el consumo de energías finitas y contaminantes por otras fuentes inagotables y más respetuosas con el medio ambiente.

Sin entrar en la discusión sobre los distintos vectores energéticos que han de impulsar esta transición energética, el consenso señala que la transición energética genera beneficios para la sociedad, tanto en el aspecto energético, el económico y el social:

• Menor dependencia de las importaciones de energía, que reduce la vulnerabilidad de la economía ante países conflictivos, y ante variaciones de precios del petróleo y el gas.

• Impulso de la innovación y desarrollo de tecnologías y prácticas sostenibles, que permite mayor penetración de generación de electricidad a partir de fuentes renovables, reduciendo el coste de la electricidad.

• Mejora de la eficiencia energética, reduciendo los costes de aprovisionamiento energético y mejorando la competitividad de las empresas.

• Reducción de las emisiones CO₂, mejorando la calidad del aire y reduciendo los impactos del cambio climático.

• Nuevas oportunidades de negocio para las empresas, que generan empleo de calidad y permiten una mejor redistribución de la riqueza por impulso del medio rural.

• Participación activa de los consumidores en el sector energético, impulsando el desarrollo sostenible de las comunidades locales.

La transición energética es una oportunidad que genera beneficios para la sociedad, tanto en el aspecto energético, el económico y el social.

Ejecutar la transición energética implica diseñar medidas que impulsen simultáneamente la sostenibilidad ambiental, el crecimiento económico y el bienestar social. Es decir, implica diseñar una política energética cuyo objetivo final debe ser conseguir el equilibrio entre ecología y crecimiento económico, sin renunciar al bienestar social.

Dentro de esta política energética es necesario impulsar consumos energéticos basados en fuentes de energía renovables, que promuevan la conservación de los recursos y reduzcan las emisiones de carbono y partículas contaminantes.

La Unión Europea ha identificado en la transición energética no solo una oportunidad para combatir el cambio climático, sino también una oportunidad de crecimiento económico a través de una reindustrialización basada en las cadenas de valor de actividades relacionadas con la transición.

España cuenta con una ventaja competitiva inmejorable para abanderar el proceso de transición energética, debido a su disponibilidad de recursos renovables para generación de electricidad, razón por la que los diferentes Gobiernos han abanderado, desde el primer momento, este proceso en Europa, incluso con objetivos más ambiciosos que los establecidos por la propia Unión Europea.

Un claro ejemplo fue el Plan Nacional de Energía y Clima presentado en 2020, con ambiciosos objetivos para España, que han sido revisados al alza en 2023. Este PNIEC debería ser el máximo exponente de esta política energética que pretende aprovechar las ventajas competitivas de España.

Sin embargo, esta revisión del PNIEC fue remitida con retraso a Europa, que ha afeado a España su demora, y los críticos señalan una falta de concreción en las medidas para la consecución de los objetivos establecidos y su financiación, lo que hace dudar de la existencia de una política energética clara en el país.

A pesar de ello, el Gobierno sigue defendiendo el liderazgo de España en el desarrollo de renovables, el papel impulsor del país en medidas innovadoras de protección a los consumidores y el liderazgo en la definición de la política europea.

El éxito en la transición energética depende del diseño de una adecuada política energética que logre el equilibrio entre ecología y crecimiento económico, sin renunciar al bienestar social.

La realidad de la transición energética en España

A pesar de los avances realizados en la transición energética en España, la realidad está alejada de la consecución de los objetivos establecidos, lo que cuestiona si efectivamente el país cuenta con una política energética efectiva.

En España se ha avanzado en la transición energética focalizando la acción en el desarrollo de instalaciones de generación eléctrica renovables, para aprovechar la disponibilidad de recurso natural, principalmente viento y sol, del país. Esto ha permitido que actualmente la mitad de la generación eléctrica del país sea de origen renovable, con días en los que incluso más del 80% de la electricidad consumida proviene de fuentes no emisoras.

En abstracto parece un gran logro, y nos presenta como líderes indiscutibles en renovables en Europa, pero en el detalle se observan carencias que cuestionan los planes establecidos.

La transición energética se ha abordado únicamente desde el punto de vista de la oferta, impulsando el desarrollo de instalaciones eólicas y fotovoltaicas.

Hablando de generación eléctrica, somos líderes en renovables, pero también en vertidos (producción que no puede ser aprovechada por el sistema), debido al retraso en el desarrollo de soluciones de almacenamiento. Este factor es especialmente relevante en un país con una infraestructura hídrica muy desarrollada, y con capacidad para desarrollar 9 GW de bombeo hidráulico.

Y si nos fijamos en tecnologías, países como Alemania presentan mayor cuota de penetración de generación solar y Portugal ya dispone de generación fotovoltaica flotante. En eólica marina aún no hay avances, mientras Alemania, Francia y el Reino Unido ya tienen parques competitivos en explotación.

España adolece de medidas que impulsen el desarrollo de una demanda para la generación renovable, como demuestra las pérdidas de oportunidades de desarrollo industrial por falta de capacidad para conectar nueva demanda eléctrica al sistema, o desarrollo de Data Centers que convertirían a España en un referente tecnológico a nivel mundial, a la vez que abarataría el coste del uso de la red para todos los consumidores.

En electrificación del transporte también estamos a la zaga de Europa, tanto en ventas de vehículo eléctrico como en desarrollo de red de puntos de recarga, por las dificultades administrativas y el retraso en la asignación de ayudas a los consumidores.

En España se está produciendo un retroceso en la demanda eléctrica, lo que denota un claro fracaso en las medidas de electrificación de la economía.

Europa también acaba de advertir a España sobre su fiscalidad ambiental, muy inferior a la del resto de países europeos y que incentiva el consumo de combustibles fósiles contaminantes frente a otras alternativas no emisoras. En el país líder en generación renovable, se produce el despropósito de que la electricidad recaude 9 veces más impuestos por CO₂ emitido por unidad de energía que el gas.

A todo esto hay que añadir un excesivo intervencionismo del Gobierno, justificado por la crisis energética derivada de la invasión de Ucrania, que si bien ha contenido parcialmente los precios de la energía para los consumidores del precio regulado PVPC, ha tenido como consecuencia un incremento del consumo de gas ruso en España y un incremento de coste de electricidad para el resto de consumidores.

En este sentido también conviene recordar que recientemente la Unión Europea ha instado a España a cumplir con la normativa europea y limitar esta tarifa regulada únicamente a consumidores vulnerables, dado que su existencia provoca distorsiones en los mercados de electricidad y, por tanto, en las señales que han de percibir los consumidores para adoptar decisiones adecuadas alineadas con los objetivos de la transición.

Por otro lado, España también avanza a contracorriente en la determinación del mix de generación eléctrica, siendo junto a Alemania los únicos países que renuncian a la generación nuclear como fuente no emisora libre de emisiones, a la vez que pretende mantener operativas las centrales de gas, en contra también de la exigencia europea para que elimine las barreras de cierre a estas centrales.

Esta política pone en riesgo la seguridad de suministro en el país, teniendo en cuenta que a lo largo de este último año REE ya ha tenido que activar por dos veces el mecanismo de interrupción de la demanda, dando orden de parar a las grandes industrias consumidoras para reducir el consumo en más de 600 MW. Este tipo de sucesos pueden ser cada vez más frecuentes si se culmina el cierre planificado de los 7.000 MW de generación nuclear y más de 4.000 MW de gas de Naturgy avalados por Sentencia del Tribunal Supremo.

La ausencia de una política energética acerca a España a la imposibilidad de garantizar la seguridad de suministro.

También la Comisión Europea ha publicado su Dictamen al Plan de implementación presentado por España, documento en el que se compromete a adoptar medidas para eliminar barreras que puedan afectar al resultado de un mecanismo de capacidad.

Además de las medidas anteriormente señaladas, la Comisión recomienda a España reducir las medidas de intervención, garantizando que en cualquier caso cumplen con el Derecho de la Unión, optando por otras alternativas para incrementar la liquidez del mercado a plazo como market makers voluntarios.

Un elemento relevante, y que también se ha recogido en el diseño de mercado eléctrico, es la necesidad de establecer un marco que permita la realización de inversiones anticipadas en redes de Distribución, fundamentales para avanzar en la descarbonización de la economía y en el aprovechamiento de las oportunidades industriales asociadas a la cadena de valor de la transición energética.

En este sentido, podríamos tomar ejemplo de Francia, que ha iniciado un proceso de planificación de las redes eléctricas, con un horizonte de 15 años, en el que identifican los principales nudos industriales susceptibles de descarbonización, movilizando más de 7.000 M€ anuales en inversiones en redes.

La necesidad de una política energética estable y predecible

Los errores cometidos por España en el proceso de transición energética están originados por una indefinición de una política energética, que deriva en improvisación y medidas cortoplacistas con efectos no deseados a largo plazo.

En España no se hace política energética, se hace política con la energía.

A principios del siglo XXI se definieron mecanismos de apoyo económico para el desarrollo de proyectos renovables que generaron ayudas millonarias, con impacto directo en la factura de la electricidad. Este sistema tuvo que ser revisado en 2013, con terribles consecuencias para la credibilidad de España como país destino de inversiones en tecnologías renovables (tenemos el dudoso honor de ser el segundo país con más incumplimientos de arbitrajes internacionales).

El excesivo coste de las medidas de fomento de renovables y la elevada fiscalidad de la factura eléctrica obligaron a crear nuevos cargos e impuestos para financiar costes del sistema. También durante la crisis energética por la invasión de Ucrania se implementaron medidas que han tenido impacto directo sobre los costes de gran parte de los consumidores, y se han establecido medidas que han limitado la capacidad de inversión y recortado los ingresos de las empresas, impidiendo aprovechar oportunidades de desarrollo económico en el país.

Todas estas medidas, improvisadas en tiempos de crisis, han sido defendidas por los diferentes Gobiernos como herramientas de política energética, cuando en realidad no han sido nada más que instrumentos para atraer los votos de los ciudadanos.

España necesita una política energética estable y predecible, consensuada con todos los agentes económicos y sociales, que incentive la inversión y minimice el riesgo de intervención en los mercados.

El éxito de la transición energética depende de una política energética estable, transparente y consensuada entre todos los agentes.

Esta política debe seguir las recomendaciones europeas en aspectos tan relevantes fiscalidad ambiental y mercados de capacidad, que permitan el desarrollo de nuevas instalaciones y soluciones de almacenamiento.  Es importante poner el foco en la libertad de decisión de los agentes, permitiendo tanto que aquellas instalaciones que no sean rentables puedan ser retiradas del sistema, como revisando los planes establecidos de cierre para instalaciones que son fundamentales para garantizar el suministro, dotando de estabilidad al sistema.

La transición energética tiene que completarse con un adecuado desarrollo de las redes de Distribución que permita una descarbonización efectiva de la economía, que permita electrificar el consumo energético y aprobar oportunidades industriales asociadas a sustitución de consumos de combustibles fósiles en la industria, cadenas de valor de la transición energética, centros de datos, electrificación del transporte o desarrollo de soluciones de bomba de calor para climatización.

Para ello, es necesario eliminar los actuales límites a la inversión y mejorar el sistema retributivo de las redes, facilitando las inversiones anticipadas y permitiendo a los distribuidores desarrollar soluciones de acceso en la red de transporte.

Un rayo de esperanza

La incertidumbre es elevada en el sector energético, por una inestabilidad política que está generando un entorno cambiante, condicionado por la necesidad de pactos en cada una de las normas que el Ejecutivo intenta llevar a buen fin. Como se ha indicado antes, el Ejecutivo Español mantiene el calendario de cierre de las centrales nucleares, mientras que sus representantes (actuales y futuros) en Europa defienden la energía nuclear como no emisora.

También continúa abierto el debate sobre la consolidación del impuesto especial a empresas energéticas, en un contexto en el que estas empresas deben ser impulsoras de la inversión en transición energética.

Las redes eléctricas aún mantienen un límite anual a la inversión referenciado al PIB, una metodología de cálculo de la tasa de retribución que impide retribuir adecuadamente a la nueva inversión, y que además está topada por Ley.

Sin embargo, en este contexto, el pasado jueves el BOE recogía una Orden Ministerial en la que el Gobierno indica a la CNMC una serie de recomendaciones de política energética para la metodología de cálculo de la tasa de retribución de las redes eléctricas y gas para el próximo período regulatorio que comienza en 2026. Entre estas indicaciones señala que la nueva tasa:

• deberá tener en cuenta que las inversiones en infraestructuras se producen en un contexto de aceleración de la transición energética a nivel global, en particular en Europa, con una alta competencia para el acceso a los mercados de capitales.

• no deberá incentivar la construcción de nuevas infraestructuras relacionadas con los combustibles fósiles tradicionales, y fomentar la inversión y construcción de activos eficientes y rentables de gases procedentes de fuentes renovables

• debe incluir la posibilidad de modificar la metodología de cálculo de la rentabilidad libre de riesgo, así como la metodología de cálculo del coste de la deuda, para recoger los impactos de la crisis económica.

• tiene que establecer las señales adecuadas para incentivar las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica, en especial para atender la creciente demanda eléctrica vinculada a la movilidad libre de emisiones, la electrificación de la industria y el despliegue de los nuevos vectores energéticos, al mismo tiempo que facilite la integración de energía renovable para dar cobertura a esa nueva demanda.

• la tasa de retribución financiera ponderará de manera equilibrada la consecución de las inversiones necesarias para la transición energética con la contención de los costes soportados por los consumidores, de forma que la señal de precio para la electrificación no se vea penalizada.

En octubre el Gobierno emitió instrucciones de política energética a la CNMC para determinar que la nueva tasa de retribución de las redes fomente la electrificación.

Es un paso en la dirección correcta, aunque aún insuficiente. Esta Orden reconoce la necesidad de fijar una tasa de retribución que incentive la inversión en electrificación, y pide al la CNMC una metodología acorde con las necesidades actuales. Pero no es suficiente. Las mismas recomendaciones emitidas a la CNMC deben ser aplicadas desde el propio Ejecutivo, eliminado el límite anual a la inversión y el valor máximo de la tasa de retribución.

Ager Prieto Elorduy y Unai Alaña Díaz de Guereñu