Nos encontramos probablemente ante un reto sin precedentes en el sector energético en España. La actualización del borrador del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC 2021-2030) mantiene el objetivo de presencia de energías renovables sobre el uso final de energía del 42%, lo que implica que casi el 75% de la generación eléctrica tendrá que ser generada mediante fuentes renovables en 2030. La consecución de este objetivo implica tener una potencia renovable instalada a 2030 de más de 116 GW, lo que supone un ritmo anual de instalación en los próximos 10 años de más de 6 GW anuales.
En el año 2019 se instalaron un total de 6,3 GW en gran parte, gracias a la potencia adjudicada en las dos subastas que se celebraron en 2017, en las que se subastaron un total de 8,1 GW (51% eólica y 49% solar). Sin embargo, los resultados no han sido totalmente satisfactorios, en la medida que tan sólo el 70% de la potencia subastada (es decir, 5,7 GW) llegó a conectarse a tiempo (31 de diciembre de 2019). Este resultado agridulce probablemente es consecuencia de múltiples factores: complejidad de los plazos de tramitación, acceso a la financiación, etc. ¿Fue apropiado el diseño de las subastas?
El propio Gobierno ha puesto en cuestión en diversas ocasiones el mecanismo de subastas implantado en 2017. De hecho, en el acuerdo de gobierno firmado entre el PSOE y Unidas Podemos se establece el objetivo de _“modificar los requisitos, reglas y convocatorias de las subastas para la asignación del régimen retributivo específico a nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, estableciendo como criterio fundamental el coste de generación de cada tecnología (…)”. _
El Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) ya ha trabajado en un nuevo diseño de subastas que, de acuerdo con el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, serán convocadas a partir de 2021 para impulsar la construcción de, al menos, 3.000 MW de instalaciones renovables.
Pero, en un contexto en el que las energías renovables son más competitivas que los precios del mercado mayorista, ¿cuál es el objetivo de celebrar una subasta de nueva energía renovable? Uno de los principales motivos es solucionar la problemática que existe en relación con la consecución de financiación. Un elevado porcentaje de la nueva capacidad renovable se financia a través de estructuras tipo _“project finance” que requieren un aseguramiento del precio a largo plazo, minimizando de este modo la exposición a la volatilidad del mercado. Las alternativas son básicamente dos: acudir a una subasta en la que el Estado garantice dicho precio, o a la firma de un PPA (Power Purchase Agreement) _con una contraparte privada (comercializadores o clientes) que comparta el objetivo de minimizar los riesgos. Ambas alternativas compiten por resolver una misma necesidad, la financiación de los proyectos.
Es obvio que un diseño desproporcionado de las subastas interfiere notablemente en el desarrollo de un mercado de PPAs, todavía incipiente en España, y por lo tanto, complica el acceso a comercializadores y clientes a este tipo de estructura de contratación. Teniendo en cuenta la obligación de contratación de PPAs que se pretende exigir en el nuevo estatuto de consumidores electrointensivos es necesario tomar todas las precauciones para que el diseño de las subastas no interfiera en esta obligación ni que minimice el interés de otras empresas en los PPAs.
El objetivo de las subastas es asegurar los 6.000 MW anuales de energías renovables contemplados en el PNIEC, no obstante, otro aspecto fundamental a considerar en el diseño de subastas es cómo se puede favorecer y dar prioridad a los proyectos más eficientes en costes y a los que ofrezcan más garantías de ejecución, evitando de este modo la especulación y la generación de una nueva burbuja renovable – no hay que olvidar que, del total de la capacidad subastada en 2017, 3 GW no se han llegado a construir y otros 3 GW se han vendido durante el proceso de tramitación y construcción -.
En un escenario de fuerte demanda de instalaciones de producción renovable marcado por el ambicioso objetivo del PNIEC que nos marca la senda a seguir en los próximos años, la celebración de subastas puede ser una herramienta eficiente para la dinamización del mercado de cara asegurar el cumplimiento de los objetivos. Sin embargo, es necesario que el diseño de estas nuevas subastas esté basado en la moderación y tenga en cuenta los errores que se han cometido en el pasado para que no vuelvan a suceder. Es necesario que el volumen de las nuevas subastas sea apropiado; realizándose por el faltante entre el objetivo fijado y el desarrollo privado. Adicionalmente, el fomento de PPAs y la realización de subastas es difícilmente compatible porque a mayor energía subastada, menor cantidad de energía asignada mediante PPAs. Por estos motivos, dado el interés en fomentar los PPAs resulta necesario equilibrar la forma de fomentar renovables vía nuevas subastas.
Óscar Barrero es Socio Líder de Consultoría Energía de PwC
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