El Real Decreto-Ley 6/2022, una oportunidad para fijar los criterios ambientales de implantación de las energías renovables

El reciente Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, introduce, entre otras muchas cuestiones, un criterio ambiental para la implementación de los grandes proyectos de energía eólica y solar fotovoltaica. Si es bien implementado por el Gobierno, estaríamos frente a un nuevo estándar normativo para el desarrollo de las energías renovables en el país.

Dicha norma, que con toda seguridad será convalidada por el Congreso de los Diputados, incorpora en el Capítulo III “Medidas de agilización de los procedimientos relativos a proyectos de energías renovables”, del Título I, dos disposiciones -los artículos 6 y 7-, que acogen la nueva visión integrada de la política de energía y el clima que promueve la Unión Europea, a partir del paquete “Energía limpia para todos los europeos”, de diciembre de 2016. De esta forma, el Gobierno ha interpretado de manera correcta las directrices de la Unión en la materia, impulsando un equilibrio entre los intereses de los promotores de grandes proyectos de energías renovables, y de la sociedad, referidos a la protección del medio ambiente y la biodiversidad.

Desde la perspectiva de los promotores, el Real Decreto-ley 6/2022 ha introducido un procedimiento de determinación de afección para proyectos eólicos y de energía solar fotovoltaica, con una potencia instalada igual o inferior a 75 MW y 150 MW, respectivamente. Así, el Gobierno responde a una de las principales peticiones del sector renovable, que los procedimientos sean más ágiles. Para ello, sustituye el procedimiento de evaluación ambiental de la Ley 21/2013, en los proyectos que cumplan con los requisitos establecidos en el art. 6.1, por un procedimiento de determinación de afección ambiental. El plazo contemplado en la Ley 21/2013 para la tramitación de un procedimiento de evaluación ambiental, que en teoría es ese un año, se reduce a 3 meses, si se opta por el procedimiento del RD-l 6/2022.

A continuación, el art. 7 establece unos “Procedimientos simplificados de autorización de proyectos de energías renovables”. Con la finalidad de “lograr una reducción de la dependencia energética, la contención de precios y la garantía del suministro”, son declarados “de urgencia por razones de interés público, los procedimientos de autorización de los proyectos de generación mediante energías renovables”, que sean de competencia estatal y que hayan obtenido el informe de determinación de afección ambiental.

La simplificación de los procedimientos se concreta a través de la reducción de los plazos para los procedimientos establecidos en el Real Decreto 1995/2000, y la tramitación y resolución conjunta de las autorizaciones previa y de construcción. Para acogerse a estos procedimientos simplificados, los promotores deberán requerir, antes del 31 de diciembre de 2024, la declaración de utilidad pública, junto con las solicitudes de autorización previa y de construcción.

Desde la perspectiva ambiental, como hemos dicho, el Capítulo III del RD-l 6/2022, representa una oportunidad histórica para establecer un criterio ambiental para la implantación de las energías renovables, en el territorio. Como sabemos, el incentivo a las energías renovables por parte de la Unión Europea, tuvo dos motivaciones principales: la necesidad de incorporar la variable ambiental en la actividad energética, y la obligación de reducir la dependencia energética de los países poseedores de hidrocarburos. La invasión de Rusia a Ucrania ha recordado a Europa la necesidad de reducir dicha dependencia.

La necesidad de transformar la matriz eléctrica y el desarrollo tecnológico han dado entrada a parques de energías renovables cada vez más grandes, que han comenzado a entrar en conflicto con las comunidades locales. La posibilidad de generar energía limpia ha reforzado la sensación de que las fuentes renovables nos permiten reemplazar las fuentes convencionales y aun más, aumentar la generación de electricidad, de acuerdo a las necesidades de consumo de la sociedad, sin que sea posible cuestionar, como tema de fondo, el modelo energético que se consolida.

Ahora que la electricidad se genera con fuentes limpias, hemos comenzado a promover en la electrificación del consumo, o gran parte del mismo, en base a la necesidad de llevar a cabo una transición energética a través de megaparques de energía renovable que sustituyan a las grandes centrales termoeléctricas. Con el objetivo de reducir emisiones de gases de efecto invernadero, los países han comenzado a permitir el desarrollo de grandes proyectos renovables, sin cuestionar el modelo de sociedad energívora a que ha dado lugar la era del petróleo.

Puestos a elegir, es evidente que es preferible una matriz energética total o predominantemente renovable. Conceptualmente, las energías renovables deberían permitir descentralizar el sistema eléctrico y proporcionar un rol activo al consumidor como agente relevante en el mercado de la electricidad.

No obstante, debemos advertir que la política climática que ha diseñado la UE tiene dos pilares fundamentales. Por una parte, la mitigación y adaptación al cambio climático, donde la implantación en el territorio de los grandes parques de energía renovable está plenamente justificada, para lo cual la simplificación de procedimientos es una estrategia óptima. Por otra parte, la protección de la biodiversidad y el medio ambiente en general, que operan como límite a esta euforia por el desarrollo sin planificación de las energías renovables.

De esta forma, la ruta a la neutralidad climática, desde la visión de la UE, obliga a conciliar las oportunidades económicas que entrega la transición ecológica con el respeto y la protección de la biodiversidad. Solo de esta forma, se puede lograr un modelo de desarrollo climáticamente sostenible. Y aquí es donde el RD-l 6/2022 plantea una oportunidad de establecer de manera general un criterio de actuación para los promotores y las distintas administraciones -estatal, autonómica y local-, que permita la conciliación necesaria entre el desarrollo de grandes proyectos de energía renovable y la protección de la biodiversidad y el medio ambiente.

Veamos las referencias ambientales del Capítulo III que son claves para entender esta norma como una oportunidad para dar una solución aceptable a la cada vez más conflictiva relación entre la energía renovable y la biodiversidad. En primer lugar, en el artículo 6, se excluyen del procedimiento de determinación de afección ambiental a los proyectos ubicados en el medio marino y en superficies integrantes de la Red Natura 2000. En segundo término, la misma disposición señala que podrán presentarse a este procedimiento de determinación de afección ambiental los proyectos ubicados en zonas de sensibilidad ambiental baja y moderada según la “Z_onificación ambiental para la implantación de energías renovables_”. Y tercero, pueden presentarse solamente proyectos eólicos y solares fotovoltaicos, con una potencia instalada igual o inferior a 75 MW y 150 MW, respectivamente.

De esta forma, el Real Decreto-ley ha marcado el camino de lo que debería ser el desarrollo de las energías renovables en el territorio. La zonificación ambiental para la implantación de los grandes proyectos de energía eólica y fotovoltaica es una herramienta para identificar en el territorio (terrestre) cinco clases de sensibilidad ambiental: máxima, muy alta, alta, moderadla y baja.

El RD-l 6/2022 establece procedimientos simplificados en materia ambiental y de autorizaciones, para aquellos proyectos que se instalen entonas de sensibilidad ambiental baja y moderada, con ellos genera un fuerte incentivo a que los grandes proyectos renovables prefieran instalarse en zonas donde la biodiversidad que pudiera verse afectada por la industria de generación eléctrica sea menor. Al mismo tiempo, desincentiva a quienes quieran instalar sus parques eólicos o fotovoltaicos en áreas de sensibilidad ambiental alta, que deberán someterse al procedimiento ordinario, que ha demostrado ser largo, complejo y con un alto componente de conflictividad social.

De esta forma, se ha establecido un estándar normativo para impulsar una economía neutra en emisiones de carbono que respete ambas dimensiones del problema: la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y la protección de la biodiversidad. Las energías renovables son necesarias para la mitigación y adaptación al cambio climático, pero deben desplegarse en las áreas donde la afectación de la biodiversidad sea mínima.

Este criterio, que por ahora se aplicará en el territorio terrestre debiese extenderse también al espacio marino. En estos ecosistemas se presenta un problema mayor. De acuerdo con la información existente, la fuerza del viento para la energía eólica es mayor en las áreas especialmente sensibles ambientalmente. Por ello, los incentivos de simplificación de los procedimientos ambientales y administrativos, permitirán a los promotores optar por zonas donde haya menor intensidad de viento, pero a cambio sea más fácil obtener las autorizaciones ambiental y administrativas.

Por supuesto, la Zonificación ambiental para la implantación de energías renovables es un instrumento perfectible. Seguramente deberá avanzarse para que el visor elaborado por el MITECO, identifique de mejor manera las distintas áreas de sensibilidad ambiental, recogiendo los diversos datos e informaciones que permitan la máxima fiabilidad la realidad de la biodiversidad en el territorio español. En este sentido, por ejemplo, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturleza (IUCN) ha elaborado el documento “Global Standard for Identification of Key Biodiversity Areas” que debería ser una de las referencias para la clasificación contemplada en la “Zonificación” propuesta por el MITERD.

Asimismo, si España cumple con sus compromisos de crear espacios protegidos en el 30% de su territorio, especialmente en el medio marino donde solo el 12% cuenta con algún instrumento de protección, se facilitará la labor de identificar las áreas de baja o moderada sensibilidad ambiental.

Por tanto, desde la perspectiva de un desarrollo sostenible de las energías renovables, el Real Decreto-ley debe ser visto con optimismo. Ha introducido un criterio que hasta ahora no era claro. Los grandes proyectos renovables solamente son viables económica, social y ambientalmente, si se implantan de manera ordenada en el territorio, mediante una correcta zonificación ambiental, y privilegiando aquellas áreas de menor impacto en la biodiversidad y el medio ambiente en general. La transición energética no puede representar una potencial mitigación de la crisis climática si al mismo tiempo se convierte en una nueva amenaza de primer orden para nuestra castigada biodiversidad.

Alberto Olivares es Doctor en Derecho y profesor de la Universidad Internacional de la Rioja (UNIR)