Los datos publicados por Red Eléctrica de España revelan una buena noticia: el incremento de la aportación de la energía renovable al parque español de generación eléctrica.
Las cifras también muestran que la energía nuclear aportó en 2019 el 21,2 % al mix de generación. Solo fue ligeramente superada por el ciclo combinado (21,9 %), moviéndose en niveles similares a la eólica (20,6 %) y con una contribución muy superior a la cogeneración (11,4 %) y la hidráulica (9 %). Muy rezagado queda el carbón (5 %).
Con estos datos en la mano no parece que podamos prescindir de la energía nuclear a corto plazo. Si se pretende acelerar el proceso de desmantelamiento de las centrales habría que tener en cuenta dos factores: que garantiza el suministro sin intermitencias y que contribuye a la descarbonización al no generar emisiones. Esto facilita que España cumpla con los compromisos internacionales asumidos en el Acuerdo de París para la lucha contra el cambio climático.
Los costes de la energía nuclear
La importante contribución de la energía nuclear al mix de generación se realiza actualmente a través de siete centrales. Las empresas propietarias de estas instalaciones son las grandes eléctricas que dominan el sector.
Desde un punto de vista legal, los residuos radiactivos que generan las centrales son titularidad del Estado, que asume su gestión a través de la empresa pública ENRESA (Empresa Nacional de Residuos Radiactivos).
En el Plan General de Residuos Radiactivos, cuya aprobación corresponde al Gobierno, se calculan las necesidades de financiación para cubrir los costes de gestión y almacenamiento de los residuos, así como los de desmantelamiento de las centrales. La vida prolongada de los residuos hace que su gestión afecte a varias generaciones.
El Estado también sufraga los gastos para mantener operativos los planes de emergencia nuclear en cada una de las provincias en que existen centrales nucleares. La elaboración, preparación y, en su caso ejecución, de los planes de protección civil en caso de accidente nuclear también provocan costes que asumimos todos los ciudadanos.
Quien contamina paga
En este escenario, la fiscalidad energético-ambiental se justifica en el principio de quien contamina paga. El objetivo es que los agentes contaminantes corran con los gastos derivados de la reparación de los daños medioambientales, incluso con carácter anticipatorio, de acuerdo con el principio jurídico de prevención en la fuente.
El mercado no incluye los costes ambientales en los precios de la electricidad por la condición de bien público que en un sentido económico tiene el medioambiente. Los costes de gestión de unos residuos altamente peligrosos, generadores de externalidades, repercuten en las empresas propietarias de las centrales.
El instrumento más adecuado para internalizar esos costes es una tasa, ya que este tributo tiene su fundamento en una concepción de justicia conmutativa. Es decir, a diferencia de los impuestos como el IRPF, que responden a una idea de justicia distributiva, las tasas se exigen de acuerdo con el principio de equivalencia o provocación de costes.
ENRESA, que elabora el Plan General de Residuos Radioactivos, gestiona el sistema de tasas por la gestión de los residuos y de desmantelamiento programado de las centrales.
Las tasas que pagan las nucleares
Seguramente porque el plan vigente data de 2006, el Tribunal de Cuentas viene advirtiendo desde 2015 (la última vez en un informe de 30 de mayo de 2019) que el Gobierno debe actualizar el importe de las tasas. Se estima que el déficit era de 2 354 millones a 31 de diciembre de 2018.
La recaudación derivada de las tasas alimenta el Fondo para la Financiación del Plan General de Residuos Radiactivos. A la cobertura de ese fondo también contribuimos los consumidores a través de la tarifa eléctrica como parte de los costes regulados del sistema eléctrico. Dicha contribución también sería insuficiente si se considera el calendario de cierre de las centrales acordado por el Gobierno con las empresas del sector.
Sucede, sin embargo, que las empresas que operan en el sector nuclear no solamente pagan las tasas ENRESA. Su carga tributaria incluye otra serie de gravámenes específicos que también parecen responder a la misma finalidad, que no es otra que trasladar a las centrales los citados costes.
Estos tributos son los creados por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética sobre la producción y almacenamiento en instalaciones centralizadas de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica.
Pero el objetivo real de estos impuestos no es ambiental, sino puramente recaudatorio: hacer frente al déficit de tarifa.
A estos impuestos se añaden las tasas del Consejo de Seguridad Nuclear y la que se exige por los servicios de seguridad permanente por la Guardia Civil en el interior de las centrales.
Además, habría que sumar a esta lista los impuestos energéticos creados por muchas comunidades autónomas y los impuestos locales, en particular el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto sobre actividades económicas.
Como carga financiera adicional, las centrales están obligadas a suscribir un seguro para la cobertura de responsabilidad civil por daños nucleares de 1 200 millones de euros.
¿Una carga fiscal excesiva?
Es cierto que la legalidad de alguno de estos estos impuestos –los creados por la Ley 15/2012– ha sido refrendada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desde la perspectiva de los principios de quien contamina paga y de no discriminación en el mercado eléctrico.
Sin embargo, el sector denuncia una elevada fiscalidad por acumulación asistemática de gravámenes que pondría en riesgo la viabilidad económica de las centrales nucleares, supuestamente incapaces de cubrir tanto sus costes fijos como los variables, además de las inversiones que requiere operar en condiciones de seguridad.
No es racional la acumulación de impuestos si estos persiguen una misma finalidad, pues se podría provocar un efecto confiscatorio prohibido por el artículo 31 de la Constitución. Es decir, podría suceder que una carga impositiva muy alta anule o reduzca tanto el beneficio económico de la explotación de la central que deje de ser rentable.
Es cierto que existe una base jurídica y económica clara para defender que las empresas propietarias de las centrales sean las que soporten los costes de la gestión de los residuos radioactivos a través de las tasas correspondientes. Así lo exige el principio de quien contamina paga y es una concepción básica de justicia tributaria.
Pero es responsabilidad de los poderes públicos valorar de manera adecuada y transparente el importe de esos costes para hacer efectivo dicho principio. No sería aceptable aplicar una imposición desproporcionada a una fuente de energía que a día de hoy sigue siendo clave para garantizar el suministro eléctrico en condiciones de seguridad, eficiencia y sostenibilidad tanto económica como ambiental.
Articulo publicado en The Conversation.
Autor: Enrique Ortiz Calle, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Carlos III de Madrid.
Miguel
08/07/2020