El cambio de modelo en el sector eléctrico con ocasión del Real Decreto-ley 7/2026

El Real Decreto-ley 7/2026 se presentó por el Gobierno como un plan integral de respuesta a la crisis en Oriente Medio; sin embargo, tras una lectura pausada del mismo, se puede concluir que introduce un rediseño del modelo de acceso y conexión a la red.  Y ello, por varias razones.

Con su entrada en vigor se desplaza el criterio sobre el que se asentaba el régimen de acceso y conexión, basado desde su liberalización en la prelación temporal. Ahora, al igual que sucede con el silencio administrativo de carácter estimatorio o positivo, la regla queda desdibujada por la proliferación de excepciones aplicables.

La aprobación del Real Decreto-ley 18/2026, apenas tres meses después, constituye además un elemento interpretativo de singular relevancia. La nueva norma profundiza en la misma dirección mediante modificaciones de la legislación sectorial alineadas con las iniciadas pocos meses antes, confirmando así que nos hallamos ante una silenciosa reordenación de carácter estructural y no ante una respuesta coyuntural vinculada exclusivamente a la crisis geopolítica que motivó formalmente la aprobación del Real Decreto-ley 7/2026; silenciosa, no sólo por la citada analogía entre el silencio estimatorio y la prelación temporal, sino por el acallamiento de órganos consultivos e interesados a los que se priva de dictaminar y opinar sobre reformas de tan profundo calado.

Como es natural, ello no supone necesariamente que las medidas carezcan de justificación en términos de política energética. La aceleración de la electrificación, el fomento del almacenamiento o el refuerzo y optimización de las redes constituyen objetivos legítimos y auspiciados por las instituciones europeas. Sin embargo, precisamente por tratarse de fines con amplias y discrecionales hechuras en su planteamiento abstracto, cabría esperar que su implantación descansara sobre instrumentos normativos que ofrecieran mayores garantías de estabilidad, participación y deliberación que las propias de una legislación de urgencia reiteradamente utilizada para reordenar aspectos nucleares del modelo eléctrico, máxime cuando las reformas están llamadas a proyectar sus efectos durante décadas.

La nueva prestación por reserva de capacidad

En primer término, el referido cambio de modelo viene motivado por la introducción de una novedosa prestación económica por reserva de capacidad, aplicable a los titulares de permisos de acceso y conexión de demanda desde el momento de su obtención, y hasta el inicio de la actividad.

Este instrumento se configura formalmente como un pago anticipado vinculado a los peajes de red, pero materialmente introduce un coste asociado al mantenimiento del permiso, que perjudica a los proyectos con períodos de desarrollo más largos, frente a aquellos que pueden ejecutarse en plazos más reducidos. 

El efecto resulta particularmente llamativo en un contexto en el que la Unión Europea está impulsando activamente la reindustrialización y la electrificación de nuestro tejido productivo, pues los proyectos industriales de mayor complejidad -y, por consiguiente, mayores plazos de desarrollo- son los que se verán más perjudicados por esta medida.

En conexión con lo anterior, la prestación supone que el acceso incorpore así un elemento adicional de carácter financiero, cuyas consecuencias introducen una alteración más intensa de las condiciones competitivas que las tradicionales garantías económicas; puesto que, a diferencia de aquellas -que normalmente se articulan mediante avales y apenas inmovilizan liquidez-, la prestación exige un desembolso efectivo durante el período de desarrollo del proyecto, lo que eleva el umbral financiero de entrada y favorece a promotores con mayor capacidad de financiación. 

Además, la capacidad de asumir ese coste recurrente durante el período previo a la construcción se convierte, en la práctica, en un factor de selección entre proyectos, mediante el cual se discrimina negativamente tanto a los desarrollos industriales que necesitan de plazos de ejecución mayores como a las pequeñas y medianas empresas que promueven este tipo de proyectos, con menor capacidad financiera que los grandes promotores.

La posterior aprobación del Real Decreto-ley 18/2026 refuerza esta lógica al endurecer las consecuencias asociadas al impago de la prestación. La nueva regulación no sólo mantiene la caducidad automática del permiso en determinados supuestos de impago, sino que aclara expresamente que dicha caducidad comportará la pérdida del derecho a cualquier minoración o devolución de las cantidades previamente abonadas en concepto de prestación por reserva de capacidad. Con ello, el legislador acentúa el riesgo asumido por el promotor y ahonda en el carácter selectivo de esta nueva prestación.

Concursos de conexión… o que la prelación temporal pase de ser la regla a ser la excepción

En segundo lugar, esta alteración del tradicional modelo se refuerza con otra modificación de alcance significativo, siendo ésta la ampliación de los supuestos que permiten convocar concursos de demanda. Desde su creación, los concursos previstos en el artículo 20 quater del Real Decreto 1183/2020 se configuraban como concursos de acceso, constituyendo así una excepción -a la regla general de la prelación temporal- vinculada exclusivamente a la falta de capacidad disponible.

El nuevo marco introducido por el Real Decreto-ley 7/2026, sin embargo, permite su activación por falta de posibilidades de conexión, difuminando así la separación clásica entre acceso y conexión.

 La consecuencia es que el acceso deja de ser un derecho esencialmente reglado para quedar condicionado por elementos propios de la conexión física a la red, con la inseguridad que ello implica para los promotores que han sido los primeros en solicitar acceso en un nudo concreto con capacidad disponible.

La lógica subyacente es coherente con la preocupación por evitar el denominado “acaparamiento” de capacidad. No obstante, la utilización expansiva de conceptos indeterminados puede producir efectos selectivos contrarios a la finalidad manifestada por parte del legislador.

La retención especulativa de capacidad es una preocupación legítima, pero la frontera entre una estrategia empresarial prudente y una conducta oportunista no siempre es nítida, confusión que debe hallar claridad suficiente en el principio de legalidad; de modo que toda actuación que se encuentre amparada por la legalidad vigente, sin incurrir en fraude, se beneficie de la seguridad jurídica que todo ordenamiento de un Estado de Derecho debería brindar a los inversores que depositan en él su confianza, tiempo y recursos. De lo contrario, si se actúa en el marco de la legalidad y ello no ofrece al promotor suficientes certidumbre jurídica, la litigiosidad estará servida.

La excelencia social y territorial también apunta hacia el desplazamiento de la prelación temporal

En tercer lugar, el Real Decreto-ley 7/2026 también anticipa una posible evolución de los criterios de selección de proyectos mediante la creación del estándar de excelencia social y territorial.

Su artículo 20 prevé expresamente que la obtención de dicho estándar pueda constituir, en los términos que se determinen reglamentariamente, un mérito acreditable en los procedimientos de concesión de acceso y conexión a la red.

Además, su artículo 21 atribuye a los proyectos acreditados con dicho estándar la condición de “proyectos energéticos preferentes”, con la consiguiente tramitación aventajada de sus procedimientos administrativos.

Si los criterios de excelencia se configuran de forma objetiva y proporcionada, podrían favorecer la concurrencia de proyectos impulsados por promotores de menor dimensión que, aun disponiendo de una capacidad financiera más limitada, acrediten una especial contribución al desarrollo económico, social o territorial de las zonas afectadas mediante fórmulas diversas, espacio que puede ofrecer amplios márgenes de “creatividad” procedimental.

Y el almacenamiento tendrá que pagar más por conservar su acceso

Asimismo, se introduce un elemento adicional de especial relevancia para el almacenamiento de energía eléctrica.

Las instalaciones que dispongan de permisos de acceso de demanda deberán adaptarse, en un plazo limitado, a las futuras modalidades de acceso flexible que regule la CNMC. Aquellas que no lo hicieran perderían determinadas exenciones tarifarias y quedarían sujetas al pago de la prestación por reserva de capacidad. 

De este modo, el Real Decreto-ley 7/2026 crea así una nueva disyuntiva a los titulares de instalaciones de almacenamiento que han obtenido permiso de acceso firme, en la medida en que les obliga a conservar su situación actual en condiciones económicas más gravosas o, en caso contrario, les ofrece la posibilidad de mantener el régimen económico aplicable antes de la entrada en vigor de la citada norma, perdiendo a cambio las condiciones técnicas en las que originalmente se les había otorgado el acceso. 

Se podría calificar irónicamente como una suerte de “truco o trato” regulatorio, sin que las estimaciones financieras que han permitido la bancabilidad de los proyectos de almacenamiento haya merecido la atención del legislador. 

Desde la perspectiva jurídica, este modo de proceder por parte de Gobierno y legislador guarda una trascendencia indudable, ya que, sin modificar formalmente los permisos previamente otorgados, se altera el régimen económico que les resultaba aplicable, incentivando de forma cuasi coactiva su adaptación al nuevo modelo.

Se trata, en suma, de una transición que, aun siendo comprensible desde la lógica de gestión de la red, incide directamente en las legítimas expectativas de retribución asociadas a los permisos de acceso previamente otorgados, vulnerando frontalmente los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad, fundamento de una buena regulación. 

Naturalizar el “riesgo regulatorio” implica negar la seguridad jurídica

Todo ello implica una transición desde un modelo de acceso firme esencialmente reglado hacia con un grado de discrecionalidad e incertidumbre notablemente superior; transición con serios interrogantes de legalidad.

Hace una década, la jurisprudencia acuñó en el sector eléctrico a propósito de los litigios vinculados a las energías renovables la desafortunada expresión de “riesgo regulatorio”, describiendo -y justificando- con ella la alteración sobrevenida del régimen económico previamente establecido.

La expresión siempre ha tenido un cierto carácter contradictorio, pues, si la incertidumbre se introduce en el sector como consecuencia de las normas que lo regulan, ello implica la negación del principio de seguridad jurídica, que en todo Estado de Derecho se presenta como uno de sus pilares; motivo por el que se consagra en nuestra Constitución.

Por consiguiente, la ordenación de la demanda eléctrica y del desarrollo de nuevas infraestructuras es, naturalmente, un objetivo legítimo de política energética, pero su consecución exige preservar un marco previsible, especialmente en sectores intensivos en capital, con horizontes de inversión de largo plazo.

Cuando la extraordinaria y urgente necesidad no vincula a todos por igual

Finalmente, cabe recordar que el recurso al real decreto-ley para introducir modificaciones de alcance estructural no por frecuente deja de ser cuestionable desde la perspectiva del principio de legalidad.

La figura exige la concurrencia de una extraordinaria y urgente necesidad, tradicionalmente vinculada a medidas de carácter coyuntural, y su utilización para reformas de esta naturaleza presenta, además, la particularidad de reducir los espacios ordinarios de participación y de control consultivo propios del procedimiento legislativo común. 

Resulta significativo, además, que haya sido el propio Gobierno autor del Real Decreto-ley 7/2026 quien, en fechas recientes, promoviera la impugnación del Decreto-ley 1/2023 de Aragón en materia energética precisamente por la ausencia de dicha urgencia, argumento que el Tribunal Constitucional acogió al declarar su nulidad.

A modo de conclusión

En definitiva, el debate suscitado en torno al Real Decreto-ley 7/2026 no debe reducirse a la conveniencia de ordenar el acceso a la red, siendo de especial relevancia desde el Derecho, la forma en que dicha ordenación se articula. 

La regulación del sector energético, por su incidencia directa en decisiones de inversión intensivas en capital y de largo plazo, exige un marco normativo estable, previsible y respetuoso con las situaciones jurídicas preexistentes. Cuando la innovación regulatoria se proyecta sobre expectativas legítimas generadas por el propio ordenamiento, la frontera entre la adaptación del modelo y su alteración sustancial se vuelve especialmente delicada, por impugnable.

De ahí que la transformación del sistema de acceso deba abordarse mediante técnicas normativas que preserven la confianza del inversor y la coherencia del ordenamiento, pues sólo así la evolución de la regulación energética podrá desarrollarse sin erosionar principios jurídicos tan esenciales como la legalidad, la seguridad jurídica o la proporcionalidad, sin los cuales el Estado de Derecho se debilita en sus propios fundamentos.

Además, la aprobación del Real Decreto-ley 18/2026 confirma que el Real Decreto-ley 7/2026 no contenía medidas coyunturales vinculadas a la crisis geopolítica que justificó formalmente su aprobación, sino el inicio de una verdadera reforma del modelo eléctrico español.

La continuidad y ampliación de dichas modificaciones, sólo tres meses después, refuerza pues la idea de que el cambio de modelo responde a una política legislativa de largo alcance que, en contra de lo exigido por los cánones de la buena regulación, se está vertebrando a través de decretos-leyes.

Ignacio Zamora Santa Brígida es socio de SW & López-Ibor Mayor Abogados. Doctor en Derecho.