La prevalencia de la transición energética ante la protección ambiental

La transición energética tiene como objetivo la transformación del sistema energético actual, basado en combustibles fósiles, en uno más sostenible, basado en energías renovables y en la eficiencia energética, con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática.

Sabido es que la producción de energía renovable también tiene impactos ambientales negativos que deben ser tenidos en cuenta y minimizados. Por ejemplo, la construcción de una instalación fotovoltaica puede comprometer los lugares de reproducción y de descanso de especies protegidas.

En este sentido, la Directiva Marco del Agua y las Directivas Hábitats y Aves, imponen obligaciones a los estados miembros en materia de protección de las aguas y de conservación de determinados hábitats, especies y aves. Estas obligaciones únicamente ceden en interés de la salud pública y la seguridad o por la concurrencia de un interés público superior (artículo 4.7 de la Directiva Marco del Agua, artículos 6.4 y 16.1 c) de la Directiva Hábitats y art. 9.1a) de la Directiva Aves).

El establecimiento de metas temporales vinculantes en materia de transición energética, así como la necesidad de asegurar el suministro de energía ante la crisis derivada de la invasión Rusia a Ucrania, ha llevado a la adopción de medidas a nivel europeo, para acelerar el despliegue de energías renovables, que flexibilizan los estrictos requisitos establecidos en las Directivas europeas para la protección del medio ambiente.

Prevalencia

Entre estas medidas se encuentra el considerar, con carácter general y de forma temporal, los objetivos de la transición energética como prevalentes a los objetivos de protección ambiental perseguidos por las mencionadas Directivas europeas.

Concretamente, el artículo 3 del “Reglamento (UE) 2022/2577 del Consejo de 22 de diciembre de 2022, por el que se establece un marco para acelerar el despliegue de energías renovables”, fija la presunción de que: la planificación, construcción y explotación de centrales e instalaciones de producción de energía procedente de fuentes renovables y su conexión a la red, así como la propia red y los activos de almacenamiento, son de interés público superior y que contribuyen a la salud y la seguridad públicas. Además, se prevé que en el proceso de planificación y concesión de autorizaciones debe darse a estos proyectos prioridad frente a otros intereses jurídicos en juego.

Si bien como presunción puede ser refutada, esta previsión sin duda facilita la aplicación de las excepciones previstas en la legislación ambiental de la Unión. No es objeto de motivación específica por qué el interés al que responde cada proyecto prevalece sobre los objetivos ambientales perseguidos por dicha normativa (véase, en este sentido, la sentencia del TJUE de 4 de mayo de 2016, asunto C-346/14, sobre los requisitos de motivación exigidos para la aplicación de las excepciones).

Sin embargo, lo expuesto no habilita a la autorización automática de este tipo de proyectos al margen de su impacto ambiental. El mencionado precepto no exime del cumplimiento del resto de los requisitos legalmente establecidos. Por tanto, se habrá de acreditar —de conformidad con la legislación medioambiental— la inexistencia de alternativas viables que cumplan los objetivos del proyecto, así como la adopción de medidas de mitigación como paso previo dirigido precisamente a evitar o reducir en la medida de lo posible las repercusiones negativas del proyecto.

Medidas compensatorias

Igualmente, se habrán de adoptar las oportunas medidas compensatorias. En este caso se llegará a indicar, en la exposición de motivos del Reglamento europeo, que la presunción no opera cuando haya pruebas claras de que el proyecto en cuestión tiene efectos adversos importantes sobre el medio ambiente que no pueden mitigarse ni compensarse.

Para valorar en qué consiste esta prevalencia, los matices importan. La reciente sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2023 (recurso de casación núm. 1451/2022), recuerda que en materia ambiental rige el principio de no regresión. Este impone a los poderes públicos el deber de no modificar o suprimir los estándares de protección ambiental que supongan una disminución del nivel de protección establecido.

La regresión solo cabe, excepcionalmente, previa justificación en cada supuesto concreto, sobre la base de “poderosas razones de interés general”. El reglamento europeo encuentra en la transición energética estas poderosas razones, pero esto no exime al promotor de acreditar la inexistencia de alternativas viables, ni de adoptar medidas de mitigación y compensación. Cuando la mitigación y la compensación no sean posibles, entra el juego el principio de no regresión y se ha de denegar la autorización.

En este contexto, la planificación estratégica es crucial para mitigar el impacto ambiental de las instalaciones de producción de energías renovables. Además de identificar las áreas con mayor potencial para la producción de energía renovable, permite considerar los posibles impactos ambientales y sociales que puedan surgir en dichas áreas y establecer zonas de exclusión, permitiendo de esta forma, con la participación ciudadana, seleccionar una ubicación adecuada de los proyectos sin tener que acudir a las excepciones previstas en la normativa ambiental.

Planificación

Dada la importancia de la planificación estratégica para mitigar el impacto ambiental, el reglamento europeo prevé —como otra de las medidas para acelerar el despliegue de las renovables (art. 6)—: la posibilidad de eximir a los proyectos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental cuando estén ubicados en una zona específica de energías renovables, siempre y cuando la zona se haya sometido a una evaluación medioambiental estratégica.

Las medidas contempladas por el reglamento europeo pueden aplicarse de forma restringida por cada Estado. Pueden limitarse a determinadas zonas de su territorio, tipos de tecnologías o proyectos con determinadas características.

Paralelamente, a nivel estatal, el “Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad”:exime temporalmente del procedimiento de evaluación ambiental a todos los proyectos de energías renovables no situados en la Red Natura 2000, en espacios naturales protegidos o en el medio marino. Este procedimiento se sustituye por el procedimiento de determinación de afección ambiental regulado en el artículo 22 del Real Decreto.

A diferencia del Reglamento europeo, la norma estatal no exige que la zona se haya sometido a una evaluación ambiental estratégica, lo que genera dudas sobre su compatibilidad con las directivas europeas.

En conclusión, las medidas adoptadas tanto a nivel europeo como estatal determinan una prevalencia de la transición energética frente a la protección ambiental, motivada por la actual coyuntura sociopolítica.

Insistiendo en la idea de que los matices importan, a pesar de la urgencia actual, es crucial que la transición energética se realice con la debida participación y diálogo con la sociedad. También que se preste especial atención a los impactos ambientales y sociales de los proyectos, lo que puede lograrse a través de la planificación estratégica o, en su defecto, profundizando en las medidas de mitigación y compensación, que han de tomarse muy en serio. El rechazo social hacia estas tecnologías dificulta su implementación y desarrollo a gran escala y, por tanto, obstaculiza la consecución de los objetivos que, precisamente, se pretenden conseguir.

Silvia Lorenzo Barcenilla es abogada de Derecho Público y Medioambiente de Menéndez & Asociados Abogados